一 损失与危害谈判背景

2008年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）第14次缔约方会议（COP14）期间，小岛屿国家联盟（AOSIS）提出“解决气候变化影响造成的损失与危害多窗口机制”建议^[1]。“多窗口机制”包括保险、恢复和赔偿、风险管理三个方面。COP16决定建立一个工作计划以考虑解决气候变化造成的损失和危害的方法^[2]。经过2011～2012年的艰苦谈判，COP18就《公约》在解决气候变化造成的损失与危害方面的作用达成一致意见，确定了各国和国际层面上应开展的工作，并决定在COP19会议上就解决气候变化造成的损失与危害做出机制安排，并阐述机制的功能和模式^[3]。由于气候变化造成的损失和危害对发展中国家的经济发展影响重大，解决气候变化造成的损失和危害需要发达国家投入大量的资金，因此解决气候变化造成的损失和危害的谈判受到各方的特别关注。小岛屿国家联盟（AOSIS）、最不发达国家（LDCs）极力推动COP19建立应对气候变化造成的损失与危害的国际机制，而发达国家强调实施国家减灾战略的重要性，提出国内良好的执行环境是减灾的关键，强调私营部门在减灾和保险业中的作用，提出评估、管理和降低以及分担减灾风险是执行适应气候变化行动的一部分内容。由于利益冲突，各方矛盾尖锐，目前谈判陷入僵局。

二 损失与危害议题谈判的焦点问题与各方观点

适应气候变化谈判的重点和难点是如何应对气候变化的损失与危害。COP19有关损失与危害议题的谈判焦点问题为是否建立应对损失与危害的国际机制。针对这一问题，发达国家和发展中国家的立场难以调和，各方就解决气候变化造成的损失与危害的观点和建议如下。

（一）发展中国家

1.小岛屿国家联盟（AOSIS）

由于温室气体排放量迅速增加及其不利影响日益加剧，且没有有效的降低气候变化造成的损失与危害的机制，因此，AOSIS提出需要创建包括适应工具、风险管理和风险转移、减少和处理损失与危害在内的综合国际机制，这一机制包括三个要素：①保险；②恢复和赔偿；③风险管理。AOSIS提出应制定国际机制的管理指南及其职能，在《公约》下成立国际机制应的理事会，具体制定每一要素的技术、资金和管理职能。

国际机制三个要素的作用：①保险。极端气候事件已经造成了巨大损失或者危害，预计在气候变化情景下，这种损失与危害加剧。由于保险市场小或者没有建立保险市场，很难获得风险分担和风险转移，或者虽然可以获得保险，但由于气候变化，风险增加，越来越难以支付商业保险。新的保险工具有助于管理、分担、避免、减少和转移与气象灾害有关的风险。如果没有国际层面的干预，仅仅依靠私营部门是不能帮助AOSIS和LDCs分担气候变化风险的。因此，AOSIS提出在国际机制下建立保险机制，帮助AOSIS和其他特别脆弱的发展中国家对强度与频率日益增加的极端气候事件（台风、热带风暴、风浪潮、洪涝和干旱）进行风险管理。②恢复和赔偿。即使建立了新的风险转移机制和拥有降低风险的措施，气候风险也是不能完全避免的，应在国际层面上减少这种损失与危害。发达国家应当提供资金赔偿气候变化和海平面升高给AOSIS和地势低洼的发展中国家造成的损失与危害，目的是减弱日趋严重的气候变化不利影响，包括海平面上升、陆地和海洋温度的上升、海洋酸化（如造成珊瑚的破坏、渔业损失等）。③风险管理。支持风险评估和管理，并为保险、恢复和赔偿两个要素提供技术支撑。需要发达国家提供技术和资金开展降低气候风险的行动^[4]。

2.最不发达国家

最不发达国家提出在气候变化造成的损失与危害评估方面与发达国家存在很大的差距，主要包括：①缺乏评估标准与指南；②风险评估技术欠缺；③对最不发达国家与其他易受影响的国家公共行业与私营行业用户的气候服务不到位；④没有评估气候变化造成的非经济损失；⑤缺乏缓慢的气候变化和事件对生存、粮食安全、移民、安置等相关问题的影响评估。在损失与危害信息共享和监测方法上也存在很大的不足。尽管在《公约》下有相关的信息交流，但发展中国家缔约方无法及时获取损失和危害程度方面的信息。目前还缺乏一个渠道供各个国家来报告各自的损失和危害监测系统。在降低损失和危害问题上存在的差距主要包括：①风险降低与风险转移措施缺乏；②在应对缓慢性事件