一 背景

应对气候变化正在成为各国主流化的政策设计。2007年6月，中国发布了《中国应对气候变化国家方案》^[1]，此后，积极应对气候变化逐渐成为关涉国家大政方针的重要议题。国家“十二五规划”强调“坚持减缓和适应气候变化并重，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力”。

减缓和适应作为应对气候变化的两大挑战，对于城市地区尤为突出。国际社会意识到城市层面迫切的减排和适应需求，在一些非政府组织和城市决策者的推动下，成立了大城市气候领导者集团（C40城市）、国际地方政府环境行动理事会（ICLEI）^[2]、世界气候变化市长理事会、城市气候保护联盟（Cities for Climate Protection）等政府间组织，中国许多城市已经利用这些国际平台开展了各种政府和民间层面的交流与合作。

2012年，中国城市化率已达到52.57%，一半以上的人口居住在城市地区，未来中国的城市化和工业化还将处于持续快速提升期。在人口增长和消费驱动下，中国城市已成为能源消耗及碳排放的主要地区。中国城市化发展的思路是积极发挥区域中心型城市的集聚效应，带动地区社会经济发展。这使得许多大城市（尤其是北京、上海、广州等特大型的区域经济中心城市）承担着减排、就业、经济增长、环境治理的多重压力。与此同时，在气候变化背景下，极端气候事件给城市带来的气候风险与脆弱性也日益凸显。因此，如何抵御风险，增强城市整体适应能力，并从城市空间规划和城市治理机制等角度入手制定城市适应与减排的协同管理对策，显得尤为重要。

在国家节能减排和低碳发展政策目标的推动下，建设低碳城市从理念到行动在中国已蔚然成风。然而，与减排相比，中国对城市适应气候变化的战略目标、行动计划和治理机制，还缺乏有针对性、可操作的政策研究和规划。目前，中国许多城市都编制了《应对气候变化十二五规划》，由于国家层面的减排任务约束，仍然没有改变以节能减排为重点的内容和结构设计。气候变化作为近年来最受关注的环境问题，涉及多个目标和多个治理领域，包括气象、防灾减灾、水利、农业、生态、卫生、环保、规划等众多决策管理部门。2007年以来，中国在国家和地方层面先后成立了应对气候变化和节能减排领导小组，建立了气候变化治理的基本架构，然而，如何在现有政策和机制基础上因地制宜、协同整合适应和减排的目标和需求，这一整合与协同在理论和实践层面是否可行，还是一个尚在研究探索中的问题。据悉，国家发改委牵头的《国家适应气候变化战略》即将出台，《国家应对气候变化规划（2011～2020）》已经在地方积极推进，与战略指导性的《国家应对气候变化方案》相比，国家适应战略和规划文件将具有更前瞻性的战略视野、更鲜明的可操作性。尽管协同考虑低碳发展和适应气候变化尚未成为学界和政府层面的主流共识，但是以城市为切入点开展低碳韧性城市的示范和试点有助于从理念到行动推动减缓和适应的整合。本文旨在协同实现城市低碳发展和适应气候变化这两个目标，推动城市可持续发展，提升城市化的质量。

二 减缓与适应的协同治理：研究现状

对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期、艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实、紧迫的任务。减缓和适应的协同，就是要寻求减缓和适应之间的“双赢”方案，开发既能控制温室气体排放又有利于适应气候变化的政策措施。

IPCC在第三次评估报告中首次提出对减缓和适应行动进行协同管理的设想，2007年IPCC在第四次评估报告中专门讨论了减缓与适应行动的协同问题^[3]，之后学界和政府开始关注这一具有发展前景的研究领域。减缓和适应的协同关系研究主要集中在三个方面：协同效应的界定、协同管理的可行性和协同管理的优化问题。^[4]

（一）协同效应

气候变化通过不同层次影响人类社会，减缓和适应行动可能在一些层面上是互补的，在另一些情况下是冲突的，因此，需要对那些存在协同机会的行动进行辨识，对于存在冲突和矛盾的行动进行权衡取舍。减缓和适应活动相互影响分为四种情况：减缓对适应的影响；适应对减缓的影响；减缓和适应互不影响；减缓和适应交互影响。^[5]通过对各部门分散实施的减缓/适应行动进行有意识的管理，能够产生双赢效应，称之为气候行动的协同管理。

（二）协同管