“土地财政”、地方政府债务与地方投融资平台，三者之间存在着紧密的因果关系。伴随着我国城市化与工业化的快速推进，地方政府需要大量资金用于基础设施的建设。自从分税制改革以来，在财权、事权非对称的情况下，地方政府只有通过大规模举债的方式进行地方投资建设。然而，地方投融资平台的出现为地方政府运作银行资金和资本市场融资提供了重要的载体。与此同时，“土地财政”又为地方政府投融资平台的迅速发展提供了强有力的支持。目前，地方投融资平台的贷款债务更多是依赖于地方政府担保和“土地财政”的抵押。

但是，我们必须清醒地认识到“土地财政”是一把“双刃剑”。当房地产市场火爆之时，“土地财政”成为地方政府融资平台债务迅速膨胀的“催化剂”。然而，当房地产市场出现拐点之时，“土地财政”又会成为引发地方政府债务风险的“导火线”。2012年是解决地方债务的重要一年，我国的地方债务风险已由“远虑”变成“近忧”。10.7万亿的地方债务给中国经济敲响了警钟，地方债务的根本性化解、“土地财政”掣肘房地产宏观调控、加强地方政府投融资平台建设等，都已经到了改革的十字路口。^[1]

因此，要化解地方政府债务风险，应以改革“土地财政”为契机，一方面，通过构建稳定的地方财政收入机制，减少融资平台对于“土地财政”的依赖，降低融资平台债务运行的不可持续性；另一方面，必须加快推进政府投融资体制改革，通过加强融资平台债务监管，创新融资平台市场化融资方式，提高融资平台自身的借债和偿债能力，建立起地方性的金融体系。^[2]

第一节 “土地财政”问题：成因与影响

近年来，土地出让收益演变为我国地方财力的主要支撑。根据《南方周末》的报道，2010年，土地出让金总额高达2.7万亿元，同比增长70.4%，占地方财政总收入的76.6%。地方政府这种严重依赖土地出让金的现象，被形象地称为“土地财政”。“土地财政”已经成为地方政府的“第二财政”，“土地财政”问题日益成为社会各界广泛议论的话题，并逐渐演变为影响我国宏观经济运行中的突出问题之一。

一 “土地财政”的缘起与现状

（一）何谓“土地财政”

“土地财政”是指地方政府高度依靠土地及相关产业租税费收入作为可支配财政收入的一种财政模式。“土地财政”是在我国财税制度改革、土地使用有偿化改革、住房商品化改革等一系列改革的背景下，伴随着房地产行业迅猛发展而出现的。近年来，“土地财政”已经成为社会各界关注的焦点和热点问题。

一般来说，“土地财政”主要包括以下内容：第一，土地出让收入。地方政府低价征用耕地，通过招标、拍卖、挂牌等市场运作方式进行销售，从而获得巨额土地出让收入。近年来，地方政府十分看重此项收入，其收入可占地方财政预算内收入的40%～50%。第二，土地税费收入。地方政府通过土地开发获得的税费收入。如耕地占用税、房地产的营业税、土地增值税、契税等。第三，土地投融资。地方财政利用未来税收和土地收益为抵押，通过银行贷款、债券发行获得资金，将之投入城市基础设施建设中。

（二）“土地财政”收入已占据地方财政“半壁江山”

20世纪90年代以来，伴随着经济的发展和城市化快速推进，“土地财政”问题引起了社会各界的极大关注。尤其是地方财政收入对土地出让的过度依赖也成为2001年“两会”（全国人大、政协）的热门话题。依据财政部《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年土地出让金总额高达2.7万亿元，同比增长68%（见图1）。

图1 2001～2011年全国土地出让收入及占地方财政收入比例

根据报告显示，自2001年以来，我国土地出让收益不断增长，土地收入占地方财政收入比例不断攀升，截至2011年，全国土地出让收入总额达12.75万亿元，年均1万亿元。通过图1可以看出，2001年，全国土地出让收入仅为1295.89亿元，到2011年，土地出让收入则迅速上升至3.15万亿元^[3]。由此可见，土地出让收益对地方财政变得越来越重要，已发展到举足轻重的地位，对地方政府财政收入的稳定性和可持续性造成了巨大影响。

在土地出让收益急剧膨胀的同时，与土地相关的各种税费收入也出现高速增长趋势。一方面，地方政府通过房地产开发建设和交易获得直接的营业税、土地使用税、