市场经济体制改革和中央出台的各项城镇化政策是推动我国城镇化快速发展的两大重要力量。改革开放以来，党中央有关城镇化的政策、方针不断完善，这在使我国城镇化水平不断取得新突破的同时，也使得我国的城镇化进程带有很强的政府主导性特征。从实际效果来看，城镇化进程的快速推进，在改善我国农民生产生活条件、促进国内消费水平提升等方面发挥了积极的作用。特别是自十六届三中全会以来，城镇化愈加成为改善我国民生、拉动内需方面的主导力量之一。然而应该注意的是，随着近些年我国城镇化建设进程的加快、农村集体土地被大量征用之后，导致社会上出现了新的弱势群体——失地农民，并且其规模在近些年呈现逐步扩大的趋势。在这一过程中，伴随着失去土地，很多农民自身所应有的权益也随之流失，如若处理不当，不仅很容易引起大量的社会纠纷，甚至会影响到社会的和谐稳定和经济的健康发展。有鉴于此，本文在对十六届三中全会以来我国城镇化建设取得的成就进行总结的基础上，对城镇化进程中农民权益保护问题及其制度成因进行了分析，并在此基础上提出了具体的解决对策。

第一节 十年来我国城镇化建设的政策导向和主要成就

城镇化是我国改革开放30多年来发展的一个重要特征，是完善社会主义市场经济体制机制时期我国经济社会发展的重点，也是未来较长一段时期我国经济社会发展的主旋律。

一 城镇化是市场经济运行的重要组成部分与必然结果

市场经济的运行会形成中国城镇化的内生动力，促进城镇化在我国的逐步实现。从聚集经济的角度考虑，城镇化可以形成聚集经济效益，促进分工和专业化的发展，使企业和居民在空间上形成生产和消费的互补，实现经济的规模化和人力、资本市场利益等的共享。形成城镇化有三个分析框架：密度的提高、距离的缩短和开放度的增加。改革开放以来，社会主义市场经济改革一直都是我国经济快速增长的原动力，也是我国城镇化发展的重要推动力量。“在城镇化空间区位确定机制、城市主导产业选择机制、城镇化的投融资机制、城乡间的要素流动机制、城市基础设施等城镇化实现机制中，无不存在市场的作用，而且影响不断扩大。”^[1]在市场经济体制运行动力的推动下，城镇化过程通常会出现如下趋势：一是城镇的出现及其生产与生活方式的扩展；二是农业人口向非农人口的转化；三是产业发展、升级及转变，经济资源向城镇产业的配置与农村产业及生产方式向城镇产业及生产方式发展与转变；四是土地利用方式的转变，土地不断由农用向非农用转变。计划经济体制下，中国城镇化因缺乏有效的市场机制推进和政策引导，进程缓慢，也证明了市场机制对城镇化的包容与促进关系。很多的经济理论一再揭示，市场经济发展过程必然是城镇化推进的过程。市场经济的发展与城镇化进程的推进互为动力，互相促进。

城镇是区域内经济、政治、科技和文化教育的中心，是现代化工业与第三产业的聚集地，在国民经济和社会发展中起着至关重要的作用。一般来讲，经国家批准设市的城镇称为城市，不够设市条件的称为镇，城镇是市和镇的总称。在理论上，增长极理论可以对市场经济对城镇的出现及扩展的推动作用做出解释。市场经济内部发展所形成的地点及区域发展的不平衡性，会形成具有带动经济发展的城镇经济增长极。城镇增长极可以对经济的发展形成创新扩散作用、主导作用及回波效应等多种经济促进效应。^[2]人们不断对利益的追求，对成本、风险和回报的权衡和考量，最终会促成具有经济增长优势的城镇不断发展完善。城镇化进程中产生了充足的需求，致使分工提高生产效率成为可能；城市中的信息产生及传播成本更低、更快；知识生产成本更低、更迅速；城市实现人口集中可以降低专业人士面临的经济风险。

城镇化的过程必然伴随着产业发展、升级及转变，经济资源向城镇产业的配置与农村产业及生产方式向城镇产业及生产方式发展与转变。靠着农业发展提供的原始动力，工厂和聚居区聚集的城镇达到一定规模以后，工业化就成为了城镇化的根本性持续动力。工业化发展为推进城镇化进程提供了产业支持，提升中小城镇吸纳农村剩余劳动力的能力，有效地转移农村剩余劳动力，从而提高农业劳动生产率；工业化发展到一定阶段形成一定的