以农民工“市民化”为核心的户籍制度改革，可以起到一石三鸟、立竿见影的效果。第一提高潜在增长率，第二可以提高居民的消费，第三可以保证社会的长期稳定，甚至在短期内就可以见效。而一直以来，由于对户籍改革思路的认识存在偏差，导致对户籍改革成本的测算要么被夸大，要么难以形成整体的改革思路。户籍改革的成本约束和阻力并不在于财政投入总量，而关键在于户籍价值及改革成本的巨大地区差异。根据本章测算，到2030年城镇化水平达到70%、人均基本公共服务和福利年均10%增长的情况下，户籍改革总成本累计不会超过30万亿元，相当于全国财政累计用于与民生直接相关支出的16%左右。以基本公共服务和福利均等化为导向的户籍改革和城市化推进在财政上具有可行性，改革的关键在于良好的成本分摊机制，中央政府应该承担更大责任，全国整体推进、打破行政区域分割，兼顾地区差异但不能简单地以城市规模或东中西区域为划分标准。

一 引言

伴随着经济30多年的高速增长，中国城市化水平已经突破50%，而具有本地城市户籍的城市化水平尚不到35%，其差距就是由长期居住在城市却没有城市户籍的流动人口所“贡献”的。这种“不完全城市化”造成了日益严重的经济社会问题。十八大报告提出的“提高城镇化质量”的基本内涵就是要解决这一现实差距。户籍制度改革是深入推进城市化乃至整个经济社会发展的重大问题。20世纪90年代以来，以地方为主导不时尝试推动户籍制度改革并偶现亮点，但始终缺乏全国层面的整体设计和统筹安排，以至于“地方化”控制和取向明显，落户准入条件基本成为地方政府的权限（Chan ＆ Buckingham，2008；Davies ＆ Ramia，2008），而户籍“篱笆”至今屹立不倒，改革步伐远滞后于公众预期（吴开亚，2010）。

以户口登记和管理为中心的户籍制度不仅是一项基本社会管理体制，也是一项与福利分配和资源配置密切关联的制度（蔡昉，2010；陆益龙，2010）。户籍制度长期发挥着两项扭曲的经济社会职能：一是保护城市劳动者优先获得就业机会，劳动力市场的排斥违反市场经济的要素配置规律，既降低经济增长绩效也阻碍了城市化的进程（蔡昉等，2001；蔡禾、王进，2007）；二是保护城市居民享有更多公共服务与福利，几乎完全将流动人口排除在外。不论是放宽落户条件还是取消农业与非农业户口分类，只要流动人口没有享受到与本地居民同等的基本权利，所谓的改革更多是一纸空文（Wang & Cai，2010）。

户籍改革的关键在于剥离掉依附于户籍背后的公共服务和福利，让流动人口在就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面享受与本地居民基本相同的权利和待遇，这在学术界和政策部门基本已有了共识（蔡昉，2001；王太元，2005；彭希哲等，2009），户籍制度的全面改革应该进入系统设计、全面改革、统筹城乡、覆盖全民的阶段（都阳，2012）。但是，究竟如何剥离？直接强制要求公共服务和福利与现行户籍脱钩，似乎并不能根本上解决问题，排他性的社会福利将会继续存在，只不过会转而形成新的障碍。剥离显然不是简单的取消，而是让更多的人、更容易享受原本排他性的福利，尤其是与人生存发展最直接关联的基本公共服务和福利。因此，剥离户籍背后的社会福利不是做“减法”，而是做“加法”，这就需要更多投入，对于改革者来说就是成本，成本有多大决定了改革的难度，也决定了改革的进程。

十八大报告明确将“加快改革户籍制度”写入其中，并强调“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。因此，在现有的财政分权、地方介入型经济发展特征的格局下，越是户籍含金量高的城市，越是抬高落户门槛，户籍改革越是难以推动。基于基本公共服务和福利均等化的框架，从整体上设计和安排户籍制度改革的方案和框架，不仅有利于调动各地方城市推动户籍改革、探索可行路径的积极性，而且从制度设计和改革内容上与中央政策一致，而不是一味突出难度，竞相抬高实际落户门槛。否则，随着经济和城市化的增长，附着在户籍上的权益和福利会越来越多，导致户籍改革更加难以推动，真正完整的城市化也就无从谈起。

二 户籍改革成本内涵与已有研究

户籍改革的成本究竟有多大？仅有少数的研究进行了不同视角的估算（表7-1）。这些研究有基于全国层面