一 引言

随着中国进入城镇化时代，城镇化是关乎全国发展的重大课题。中国的农村耕地有限，比美国的还要少，但仍然有6亿多人住在农村，进一步发展非农就业，走城镇化的道路，是无可避免的选择。方向对的城镇化政策，可以促进内需，发展经济，有利于改变目前对出口和投资过度依赖的发展模式，可以领中国走一条比较平稳的道路，迈向未来。反过来说，错误的城镇化政策，可以把中国推到“中等收入陷阱”的沼泽里。

李克强总理最近明确指出，城镇化不能再靠城市摊大饼，而是要人的城镇化。人的城镇化主要是农民工市民化。根据国家发改委正在起草的城镇化规划，农业人口市民化是排在五个重点的第一位。笔者曾多次指出，城镇化主要是促进农民工市民化（陈金永，2010）。“农民工市民化”是指务工经商的外地农民工在打工地定居并纳入城镇公共服务体系，转变为当地居民。笔者认为，这桩大事当然无法一蹴而就，搞大跃进，而是要设计一个可行的路线图，长期推行渐进、深度的户籍改革。

讲户籍改革，起码已有近20年，但实际进展迟缓，没有实质性的改革。现在已到了户籍制度非改不可的时候。这种看法已成为大多数专家、学者、政府的共识。^[1]户籍改革，不能只是做门面装饰的小修，甚至只是更改一下户口的名称，而是要进行实质性的改革。否则，17000万农民工“市民化”这桩事只能是遥遥无期。农民工的人口，加上部分随迁的家庭成员，形成23000多万在城镇中没有户籍的外来人口的绝大多数；另外，外来人口中也有1000多万的大学（含大专）毕业生。2000 年外来人口只有13000万左右，12年来增加了一亿人，增长速度相当快。如图8-1所示，城镇常住人口与户籍人口的差距，^[2]从20世纪80年代开始，越拉越大，朝着不理想的方向走。可以想象，沿此路走下去，十年后，外来人口再增一亿是完全有可能的，那就是三亿多人，常住人口与户籍人口的差距会更大。这庞大的外来人口不能说不惊人。如果没有深度的户籍改革，这么庞大的“二等公民”群体，是很不利于社会安定的。

图8-1 1980～2030年城镇常住人口、户籍人口增长的趋势及估算

反过来说，如果这三亿多的外来人口只要有1/3变成有消费能力的社会中层，这可为中国的中产消费层增加一亿多人，大概相当于目前两亿多中层人口的一半，这个扩大的消费力，不容忽视。事实上，由于目前城镇户籍人口的自然增长率呈负值，再加上其他的政策，城镇户籍人口中的中产人口要大幅度增加，已不容易。要推动内需，主要的途径只能通过在城镇化过程中推进农民工市民化这一道路，来扩大中产消费人口。

如何推行“城镇化+农民工市民化”，存在不同的意见，也有不少误解与盲点，例如有人以为“农民工市民化”的成本巨大，中国无法负担；也有些人忽视了经济规律的作用，一味要农民工往中小城镇去，但农民工却不愿意去。

下一节提出一个方案，是一个初步构想的路线图与时间表，重点是勾画出主要的原则与步骤，也包括一些可操作的措施。希望可以抛砖引玉，引起大家对此题目的进一步关注及讨论；当然，这里还有许多技术性的细节要具体化。但我认为，逐步、渐进、稳步直至完全废除户籍所带来的公民等级差别，不仅是非常必要的，而且也是可行的。后一节详细分析“农民工市民化”的成本测算及理论根据，包括探讨从美国移民的争论中得到的启示。

二 户改方案及步骤

这个户改方案提出的步骤与目标是：从2015年开始，用大概15年的时间，解决外来人口的问题，让目前这种以社会福利，人口分等分级为主的户籍制度，让与其相关的中国特有的“农民工”“流动人口”“非户籍人口”等称号退出历史舞台，使中国与世界绝大多数的国家一样，^[3]所有的国民在国内可以自由迁移，国内没有分等级的户籍制度。具体的做法是：所有大中小城镇，首先向外来大学生开放当地户籍登记；然后，向有熟练技术又有稳定就业的农民工开放，再逐步有序地向其他民工开放，最终使所有的外来人口“市民化”，使其可以在城镇长期落户。

（一）关于落户名额及先后次序的问题

2012年，在城镇中的外来人口（包括大学毕业生）约有2.3亿。粗略推算，到了2030年，以农民工为主体的外来人口会超过3亿。用15年的时间来改变这3亿多人的户籍，即平均每年要安排大约2千万人落户。

每年