当讨论劳动力市场转折和劳动无限供给的结束时，常常产生一些概念性的混淆，即就业问题随着劳动力市场的转变自发地解决。实际上，劳动力市场转变更多的是指伴随着经济发展，劳动力市场的总量关系发生了根本的变化。在现实的劳动力市场上，不仅就业岗位的属性千差万别，劳动者的特征也存在着很大的差异。只要劳动力市场上的供求之间不匹配存在，就业问题就永远存在。换言之，也就存在着通过积极的就业政策，帮助解决就业问题的必要性。

不过，随着劳动力市场形势的不断变化，积极的就业政策也应当及时调整，以最大限度地发挥政策的效率。首先，当存在就业困难的人群具有某种群体性特征时，积极的就业政策就应当瞄准相关群体，实施具有针对性的政策干预。其次，随着劳动力市场形势的变化，就业困难群体也往往发生变化，积极的就业政策也需要与时俱进地予以调整。

本书第四章对劳动参与和总体就业状况的分析表明，虽然劳动力市场供求关系的改善使40岁以上的劳动年龄人口参与率水平有所提高，但他们仍然面临着就业困难和进一步提高参与率的空间。本章将针对这一群体的就业和失业状况，讨论如何通过积极就业政策，促进和改善他们的就业状况。

一 就业困难群体是日益宝贵的人力资源

就业困难群体没有明确统一的概念界定，一般指城镇劳动力市场中年龄偏大、文化水平较低、缺乏技能的经济活动人口，尤其是失业人口。就业困难群体概念较早来源于国有企业改革中国有和集体企业下岗失业人员中的“4050人员”（即女性40周岁及以上、男性50周岁及以上），由于这部分群体的年龄较大，实现下岗再就业的难度较大，针对这一特定群体的就业政策也随之出现。曾湘泉、李丽林（2003）曾经将劳动力市场上的就业困难群体界定为两大类：一类是已就业但就业条件差的人员；另一类是想就业但无法就业而经济陷入困境的人员，农民工、体制外的灵活就业人员属于前一类，下岗职工则属于第二类。随着劳动力市场的逐渐发展，尤其是劳动力市场形势的逐步改善，这些狭义的就业困难群体概念已经不再适用。在具体的政策讨论中，范围逐步延伸到低保人员、连续失业一年以上人员、特困职工家庭、残疾人员、城镇零就业家庭人员等，但是，目前为止并没有统一界定。

不过，从积极就业政策的实施目标看，研究“4050人员”的就业状况，仍然有着重要的现实意义。首先，由于其独特的人口统计特征，这一群体的就业水平仍然较低，需要政策关注的需求也更大；其次，随着人口老龄化进程的加速推进，劳动年龄人口的老化也日益明显，开发这一年龄段的人力资源显得越来越重要。根据2005年1%人口抽样调查资料和2010年第六次人口普查资料推算，2005年城镇40～64岁的女性以及50～64岁的男性的数量为1.12亿，占城镇16～64岁的劳动年龄人口的26.3%；到2010年该群体的数量已经上升至1.49亿，占城镇16～64岁的劳动年龄人口的29.2%。而且，该比重在未来还将呈上升趋势。因此，在劳动力日渐短缺的情况下，以前的就业困难群体，应该被视作越来越宝贵的人力资源加以开发利用，也更应该成为积极的就业政策所应该关注的目标群体。

根据就业困难群体的基本含义，考虑利用人口普查指标进行界定的可行性，我们从就业和失业两个方面，以年龄、文化水平、失业时间、生活来源为依据定义四种不同的城镇困难就业群体：其一，“4050”就业人员。包括三个条件：①就业人员，②男性50周岁及以上，女性40周岁及以上，③教育水平为小学及以下；其二，“4050”的失业人员，包括两个条件：①失业人员，②男性50周岁及以上，女性40周岁及以上；其三，长期失业人员，包括两个条件：①失业人员，②失业时间达到12个月及以上；其四，失业金或低保为生活来源人员，包括两个条件：①经济活动人口，②以失业金或低保为生活来源。

其中，定义1参照对象为其他就业人员，虽然并不是所有符合第一个定义的就业人员都具有“就业困难”的特征，但这一群体从总体上看存在着就业质量低，就业不稳定等特征。定义2和定义3参照对象为其他失业人员，定义4参照对象为经济活动人口，不同定义的研究目标有差异。定义1旨在观察处于就业状态中城镇就业困难人员的基本特征和就业状况，根据统计，就业“4050人员”占到全部城镇就业人员的8.3%（表10