北京市绿化隔离地区建设和50个重点村改造是2000年以来两个全市范围内的大规模城市化建设项目。2009年初、2009年夏，北京市选择了海淀区北坞村和朝阳区大望京村进行城乡结合部综合配套改革试验的试点。2010年2月26日，北京市正式启动了50个重点村的改造工作。2012年3月，北京市召开城乡结合部建设总结表彰大会，宣布全市50个重点村旧村拆除工作历时两年零三个月已基本完成。

为了理解重点村改造政策和改造实践，有必要简单梳理于2000年正式启动的绿化隔离地区建设。尽管此前已有绿化隔离带的提法和区域性试点实践，全市范围的绿化隔离带建设于2000年正式启动。市政府先后下发了《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》（京政发〔2000〕12号，以下简称12号文）和《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》（京政办发〔2000〕20号，以下简称20号文）两个文件，提出要在3～4年时间里完成60平方公里的绿化任务。此后的2003年，北京市出台了《北京市人民政府关于加快本市第二道绿化隔离带地区绿化建设的意见》，兴建第二道绿化隔离带。

经过十几年的努力，绿隔建设取得了重大成就，“为改善首都生态环境，促进城市化进程做出了历史性的贡献”^[1]。同时，也产生了一些工作难点，例如新村建设资金不平衡，农民上楼得不到充分保障^[1]；拆迁工作进展困难；拆迁补偿费用随着商品房价格的上涨而增加，拆迁实施主体经济负担加重^[2]；绿地养护困难；等等。而50个重点村改造中有33个村位于一道绿化隔离地区，重点村项目在旧村改造的同时推进绿化隔离带建设，力图解决绿隔建设的遗留问题。下文首先简要比较这两个城市化工程在政策设计方面的异同。

一 政策设计

（一）绿隔建设和重点村改造项目的政策比较

从表1可知，这两个城市化改造项目所涉及的政策的主要区别有以下几个方面。

表1 北京市绿化隔离地区和重点村改造政策摘要

1.宅基地置换的补偿方式和回迁房的产权归属

在重点村改造中，宅基地置换回迁房为一种补偿方式，是集体土地集约使用的策略选择。宅基地1∶1置换的补偿方式比较普遍。重点村的农民拥有回迁房的大产权，能够入市交易。农民搬迁到楼房，节约下来的土地进行招拍挂出售，回笼的资金用以弥补资金缺口。

而根据绿隔政策的规定：“新村建设一般以多层建筑为主，在不突破农民原有宅基地占地面积80%的情况下，农民可建设自住的单体二层或三层小楼，但不能申领所有权证。”^[3]

2.经营性项目用地招拍挂制度的引入

重点村改造中，平衡资金用地上所建项目需通过招拍挂方式进行交易，与绿隔项目实施之初土地协议出让不同。

北京市开始施行土地招拍挂制度时，并未马上对绿隔项目进行强制要求。“自2002年7月1日起，凡在本市行政区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地，不具备规定条件的，停止办理国有土地使用权协议出让手续。需要办理土地使用权出让的，须进入北京市土地交易市场（以下简称市土地交易市场），通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易。”^[4]同时规定，由于“和其他非经营性项目确实不可分割，而不能进入市土地交易市场公开交易的项目用地”，绿隔等项目可以继续通过协议方式办理土地出让手续。但是到2004年初又出台新规定，要求从2004年1月9日起，绿隔等项目用地均需通过招拍挂方式在土地市场交易。^[5]

3.产业用地

城市化改造和建设项目给被征地拆迁的村集体经济组织提供产业发展用地，有助于集体经济组织的后续发展和搬迁农民的长远生计。由于绿化隔离地区建设主旨为改善生态环境，配套的产业项目必须与绿地相适宜。绿隔项目的政策规定，对经营性的绿色产业项目，其绿化建设用地面积在6.67公顷（100亩）以上的，允许有3%～5%的土地用于与绿地相适宜的建设项目，但不得搞房地产开发和任何工业项目。此类项目的建筑物高度要严格限定在2层以下（不高于9米）。而重点村改造政策则规定配给劳均50平方米产业用房，并且产业项目并不局限于某一领域，各集体经济组织可根据地区状况和自身特色自主发展。

比较绿隔建设和重点村改造项目^[6]可知，北京市城市化建设项目的变化趋势有以下几个方面：第一，市场交易成为土地出让的主导方式，使土地利用、城市化改造纳入范围更广的市场行为中