城市人口发展是社会经济发展的综合体现，并不受单一因素左右。从宏观尺度看，城市人口规模取决于资源承载、环境制约、产业布局、交通运输和人口流向等因素。目前北京市人口调控的主要问题在于，人口发展规划在国民经济规划中的基础地位没有得到应有的确认，人口规模通常作为一个基础参数用于计算，而不是用于控制。激增的人口与北京有限的资源、环境承载力之间的矛盾更加尖锐。北京98%的能源靠外地调入，人口膨胀导致水、电、煤、气、油等资源供应紧张。目前的人口规模已经接近甚至超过北京环境资源的承载极限，致使水、电等供应常年运行紧张。北京是水资源最匮乏的城市之一，地表水连年减少，地下水位连年降低，长期以来不得不调用周边省市的水资源，近年来又不得不远距离调用长江的水资源。人口的快速增加使北京市的用水始终处于匮乏不足的状态。

据2010年第六次全国人口普查，北京市常住人口为1961万人，这个数字远远超过“十一五”规划确定的目标1650万人，甚至超过国务院批复的北京市2020年总人口控制规模近一成。全市户籍人口、居住半年以上流动人口、常住人口自然增长率等指标均突破了“十一五”规划目标，北京市人口总量目标的调控遇到了前所未有的挑战。北京人口的增长主要是外来人口的大量进入造成的，所以北京人口调控主要应从控制外来人口增长着手。

一 北京人口发展及外来人口增长的现状

根据2011年的统计数据，北京市实际常住人口达到1972万人，其中户籍人口1246万人；登记流动人口763.8万人，其中在京居住半年以上的726.4万人。如果再加上漏登记的部分，在京居住半年以上的流动人口应在800万左右。外来人口在常住人口中的比重已由2000年的18.9%提高到2010年的35.9%，这成为北京人口总规模较快增长的主要原因。

随着北京社会经济的发展，总体经济规模不断扩大，新兴行业不断增加，就业岗位的增多需要增加大量的就业人员，但由于北京的人口老龄化，退休人员增多，使空缺的工作岗位增加，北京户籍新增劳动力远远不能赶上就业岗位的增加，这就需要引进外来人员进京工作。北京是中国科研、教育、医疗、金融、文化的中心，这些行业、部门每年引进人才，吸引着全国大量优秀人才进入北京，这些人才的引进促进了北京科技、经济、社会的发展。这部分人是北京发展中需要引进的人才，他们中很多人能取得北京市户籍，融入北京社会生活。

北京的发展也促进了建筑与第三产业的发展，带来大量建筑、服务、环保等就业岗位（其中大量是简单劳动岗位）。这吸引了大量的农民工进京务工，他们进入北京劳动力市场，解决了北京劳动力不足的问题，也出现了劳动力过剩的问题（即来京打工人员大大超过北京现有可提供的劳动就业岗位）。他们一般不可能取得北京户籍，被称为“流动人口”。但他们中有一部分人常年在京生活，已不再“流动”，其中许多人在京组成家庭并生育子女，或将老家的子女带到北京生活上学。这种劳动人口进入北京，其相关非劳动力的消费人口也随之进入北京。这些人口总量很大，也是造成北京人口过快增长的重要因素。

多年来北京市政府在人口调控、减缓人口过快增长方面做了大量工作，出台了一系列政策，采取很多有效的措施：限制在京发展劳动密集型企业，并关闭了许多此类企业；要求一些行业和单位优先录用北京市户籍人员，规定有些行业和单位的某些岗位只能录用北京市户籍人员，如北京公交系统，出租车行业等。这有效解决了部分北京户籍人员的就业问题，也部分地减少了对外来劳动力的依赖，这在一定程度上缓解了北京人口增长过快的问题。

二 外来人口增加的问题与分析

外地来京务工人员解决了北京随着经济发展和人口老龄化产生的劳动力短缺的问题，但由于外地来京务工人员过多，挤占了北京正常的劳动力市场，造成北京人口过快增长，使北京煤、水、电、气、交通、住房等资源消耗过大，各种公共资源变得十分紧张，还造成社会治安恶化、流动人口超生严重且无人监管等一系列问题。

1.外来人员过多进入北京务工加重北京户籍人口失业比重

外地务工人员对北京发展做出很大的贡献，但过多的进京务工人员也给北京带来许多负面因素。大量的流动人口使北京的就业压力更大。他们的就业分布主要集中在建筑、制造、住宿餐饮、批