一 城市化带来的社会弊病——贫民窟

自19世纪中叶开始的美国工业化改变了城市格局，实现了城市化。伴随着城市化的出现，也产生了许多新的问题：大量贫民涌入城市；原有城市设施不堪重负；某些区域逐渐衰落，形成都市疥疮——贫民窟，成了贫穷、犯罪、卖淫和疾病泛滥的地区，引发一系列社会病症。城市土地价格重新调整，老城区变为中央商务区；那些不能为商业提供空间的“贫民窟”，逐渐被彻底推平。城市化对现代交通依赖变重，铁路、地铁站建在市中心，高速公路穿过市区，造成大规模城市拆迁，使城市贫民另觅新居或在旧城挤住，居住状况更加恶化。

对“贫民窟”的社会关切也随着城市化兴起发展起来。1890年丹麦移民雅各布·A.里斯（Jacob Riis，1849—1914）采访纽约贫民窟，发表了《看其他一半人怎样生活》和《与贫民窟作斗争》^[1]。他在书中写道：“如果我们不承认我们与马尔伯里街^[2]的兄弟关系，就别想在第五大道看到优秀国民的品德。既然你需要自由民的选票，你就不能让他们过猪那样的生活。”这反映了统治阶层对贫民窟带来社会问题的重新认识。

里斯的著作影响了长达一代人的“社会改良运动”，把解决贫民窟问题作为主要目标之一。

二 罗斯福时期城市更新计划与清除贫民窟运动

美国实行市场制度，建国初期乃至工业化后很长一段时间里，政府对老百姓住房不管不顾。这里既有自由主义传统，即最好的政府管得最少；也有新教信仰，人人靠自己解决问题。

到19世纪末20世纪初，低收入家庭住房问题开始引起社会重视，政府逐步摸索出缓解的具体做法，以后伴随各届政府的“城市更新运动”一些做法延续至今。

政府出面进行城市更新、改造贫民窟始于20世纪30年代经济大萧条时期。罗斯福总统“新政”的最重要内容便是消灭贫民窟，解决低收入家庭住房问题。他将住房作为启动经济的杠杆之一，由政府出面贷款给低收入家庭盖房，从而刺激建筑材料市场，增加就业人数。1934年成立联邦住宅管理局，发放长期低息贷款。1937年通过《瓦格纳-斯特高尔住宅建筑法》，在各大城市兴建公房（Public Houses）^[3]，全国累计建房161100套^[4]。

在地方政府层面，纽约市长拉瓜地（Fiorello H.la Guardia）建立了“纽约住房部”，利用联邦政府贷款在哈莱姆区151街修建了574个单元的“哈莱姆河公寓大楼”，希望该工程给黑人提供好的住宿条件。然而当时黑人居民年收入只有1000美元，租不起这种公寓。

尽管如此，在“拉瓜地时代”修建的“公房”是全美数量最多的。他任内纽约发生了许多变化，他也成为纽约历任市长中最受爱戴的一位。

20世纪30年代，纽约城市改造及清除贫民窟计划原则上主张“原拆原迁”，迁入对象是低收入家庭。然而迁入户的经济状况并没随居家环境改变得到改善，也不可能消灭贫困根源。住宅专家查尔斯·艾布拉姆斯对这次城市改造的评价是：给“贫民窟”搬了一次家。一幢幢式样单调的钢筋水泥大楼取代过去肮脏但有城市生活功能的老街区，加之公房管理制度混乱，又给城市添加了不和谐音。

这种现状被自由派嘲笑，称公房为“新的圈禁起来”的贫民窟，除了加剧种族隔离，没有解决任何其他问题。随着美国经济的复苏，人们也逐渐认识到这类公房的不利因素，导致第二次世界大战后公房建设的新变化。

三 杜鲁门总统的“公平施政”与纽约“城市更新”

第二次世界大战后，西方国家城市中心地区的人口和工业出现了向郊区迁移的趋势。原来的中心区开始“衰落”——税收下降，房屋和设施失修，就业岗位减少，经济萧条，社会治安和生活环境趋于恶化。为预防和消除这种现象，政府提出了城市更新的计划。目标是振兴城市中心地区的经济，激发其社会活力，改善其建筑和环境，吸引中、上层居民返回市区，通过地价增值来增加税收，以此达到社会的稳定和环境的改善。

战后数百万退伍军人荣归故里，紧接而来的是结婚、生育高潮，房荒更显突出。为缓和这种局面，1945年杜鲁门总统要求国会通过一项法令，规定房屋的最高价格，并授权总统将一半全国建材用于造廉价房。1946年2月，杜鲁门提出“退伍军人紧急住房计划”。同年5月，国会批准两年内为退伍军人建270万套住房。又经过四年的争辩，国会最终通过《1949年全国住宅法》。该法规定，今后6年里为低收入家庭建造81万套廉价公共住