中国共产党十八大以来，城镇化/城市化在国民经济和社会发展中的重要性越来越受到重视，有关问题也成为政界、学界和商界热议的话题。城市化是人口和产业聚集的过程。在城市形成和成长的过程中，除了作为必要条件的人口和经济活动聚集外，随着社会经济结构的变动、技术的进步和人们对居住环境要求的提高，城市还要进行必要的自我更新，这也是城市成长的重要内容。根据英国学者的定义，城市更新是“综合协调和统筹兼顾的目标和行动。这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动寻求改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件。”^[1]

从发展的观点来看，城市化和城市更新是城市成长这枚硬币的两面：一方面是非城市地区不断地转变为城市地区，土地摆脱农业用途，人口从事非农产业，最终表现为城市面积扩大、城市人口比例提高、非农产业比重增加，此为城市化；另一方面，在城市内部，城市空间功能会不断调整，空间结构也不断整合，以适应不断提高的环境质量和社会生活水准的需要，满足市民更完美城市生活体验的需求，此为城市更新。某种意义上，城市更新可以理解为随着技术进步和社会经济发展，城市的自我调节、自我提高，是城市化的深化过程。借鉴世界城市发展的经验，城市更新的过程出发点多在于城市发展本身遇到的问题：贫民窟出现、基础设施不足、公共服务缺乏、公共空间逼仄等，是城市追求更好的环境质量和社会生活质量的过程。

北京的城市更新过程一直存在，这一点和世界城市的发展历史相符合。从世界范围来看，大面积的城市更新起源于“二战”之后，一直延续至今。对于欧美等国家来说，貌似同时的城市更新过程实际上有很大的内部差别。以下分别介绍美国、英国的城市更新经验，并联系北京城市发展更新的实际，在目前城市化受到举国上下高度重视的背景下，思考可能从发达国家经验中寻求哪些对城市成长和发展有益的启示。

一 美国的城市更新运动及其后的发展

美国的城市更新政策经历了几次起伏。19世纪后半期曾经有城市公园运动，对城市进行绿化美化，改善视觉环境，增加公共空间，一定程度上改善了城市的面貌。19世纪末、20世纪前期，美国开展了城市美化运动，追求对城市街道的视觉改造，虽然没有涉及城市矛盾的深层社会原因，但也起到了城市改善作用。

第二次世界大战后作为一项联邦政策，美国启动了大规模的城市更新运动。这一运动从1949年《住房法》颁布开始至1972年终止，在长达20余年的发展中，有1000多个城市参与其中，对城市社会经济发展产生了巨大的影响。运动初期以贫民窟改造为目标，采取的是大拆大建的模式，后来经过政策改进，逐步缩小拆建规模，把空间更新的注意力集中到对局部微观区域的改造上。具体来说，此运动大体经历了三个阶段性演变^[2]。

第一阶段以清理贫民窟为主，主要目标是改造贫民窟，“向城市贫穷开战”，同时解决大量涌入的移民和战争归来人口及新成立家庭的住房问题。这一阶段大约持续到1954年。这一阶段的主要特征是“工程计划多、实施少、完成少、清理大于建设”^[3]。

就纽约市而言，其贫民窟主要聚集在曼哈顿北部哈莱姆和布鲁克林的贝德福-斯泰弗森特地区。在哈莱姆每个街区至少杂居了4000名以上的黑人。这样的人口结构导致城市更新不可避免地与种族问题联系起来。清理贫民窟的项目大多落实在对非裔贫困社区的改造上，再加上清理出来的地块在区域重建的过程中也很少为穷人造屋，导致“城市更新就是清除黑人”的口号出现，极大地损害了非裔美国人的福利。为了满足《住房法》规定的住宅比例，1949～1958年，纽约在东哈莱姆、南布朗克斯、中布鲁克林和下曼哈顿共建设了1082幢公共住宅，容纳了55.5万居民。但这些住宅外观单调、体积巨大，同时因为建造的大量公房在实际上执行着按照种族和阶层招租的原则，造成大量同质性社区的出现，加大了城市的阶层、种族区隔。

第二阶段的城市更新以商业性大规模开发为主。1954年《住房法》对原来的城市更新做法进行了修订，政策目标由改善贫民窟住宅条件调整到城市整体改造，非住宅项目占开发的比重越来越大，城市更新越来越表现为城市中心区的综合开发。城市中心区迅速被改造为中心商务