居民对社会服务的依赖决定了地方政府行政管理的重要性和必要性。地方行政所照看的方方面面最基本的是为居民的日常生活提供方便，如水、电、燃气的供应和管理，垃圾及粪便的处理，下水道的管理，商品物价的管理，等等。

随着经济的发展，居民生活水平的提高，居民环境意识、生存权意识和自治意识的提高，地方行政领域也在不断扩大和细分化，从而有了诸如公害行政、环境行政、福利行政等各种各样新的行政要求，促使其从一个传统的行政向新行政过渡。

如何应对由于时代的变化而引发的社会问题，是地方行政必须要面对和解决的。由于市民对地方行政的要求或需求的直接性，日本市民参与居民运动涉及的对象很广。但不可否认的是，其最显著的事例都与地方自治体有关，考察日本自治体层面上的市民参与和居民运动成为我们了解日本市民参与都市建设的首选。

一 战后日本市民参与和居民运动的阶段分析^[1]

所谓居民运动是指，“特定地区的居民，依靠自身的力量，通过居民自发的组织活动，来推动国家，自治团体，企业协助他们解决该地区的特定问题”。有关日本居民运动的展开过程，用什么时间跨度来分类及在不同时期具有哪些不同的参与特点，日本学者之间是有分歧的，这里我们采用最常用的三段分类的方法，论述一下第二次世界大战后日本居民运动和市民参与的发展轨迹。

1.20世纪60年代公害问题的严重化与市民运动型参与

在日本，出现“居民运动”这种说法，大约是在明治时代以后。比如，1878年（明治11年）在足尾铜山，因矿毒污染的公开化及以此要求救助补偿所进行的长期运动等，它是近现代因不满环境问题而进行居民运动的先驱。但日本真正意义上的居民运动的展开，应该是在第二次世界大战之后，伴随日本经济高度成长所带来的一系列消极问题，特别是公害问题公开化以后。

（1）公害问题的严重化

第二次世界大战后，日本为解决因战争带来的国土荒废和产业破坏的问题，曾一味地追求“经济高增长”和“产值第一”，以赶超世界发达国家。在1955～1973年的近20年中，GDP曾以10%左右的高速度持续增长，但这一经济增长基本上是以大量的能源和资源消耗为基础的。

其间的20世纪60年代，伴随着日本经济高速增长而带来的工业化和城市化进程，日本在全国各地进行了大规模的地区开发。其主要的开发政策有：1962年“新产业都市建设促进法”、1964年“工业整顿特别地区的指定”、1969年“新全国综合开发计划”等。在这些开发政策进行当中，不可避免地导致了都市公害问题的严重化，社会问题的严重化也不可小视。水俣病和四日市哮喘等公害造成的疾病已经成为了一个社会大问题，这一时期被称为日本“公害问题的集聚期”。

（2）运动型参与与先导行政

泛滥成灾的公害导致日本反公害的居民运动在全国各地如火如荼地开展起来。这个时期居民运动的主要特征就是它的自发性，即面对大规模的地区工业开发导致的环境破坏以及严重的危害市民身体健康的大气污染、水质污染，针对行政和企业，地区居民通过自发的居民运动进行抵制，以此达到保卫家园的目的。在这些居民运动中，其中最有影响力的是1964年三岛·沼津地区的居民为了阻止石油工厂的进驻，组织了一场抗争运动，最后成功地阻止了石油工厂建设计划的进行。它对日本各地的居民运动起到了榜样性作用。

而此时的居民运动与早期仅仅希望获得金钱赔偿的居民运动相比，也有着根本的区别，它已上升到市民运动型参与地方行政阶段。即市民运动型参与已不仅局限在反行政或反企业阶段，运动形态已上升到居民和地方自治体当局合作，或者通过某种行政参与，在地方自治体的计划和施政纲领的形成过程中，反映居民的意愿。市民运动型参与的对象范围很广，在地区开发、自然保护、生活环境、医疗、生活消费、福利等广泛的领域中都有着很好的体现，如20世纪60年代出现的自治体先导型行政就是市民运动型参与中比较典型的事例。

所谓自治体先导型行政，指的是地方各类自治体（都、道、府、县和市、町、村）面对经济高度成长期中的严重公害、城市环境保护等问题，采取了不再等待国家给政策的姿态，而是先走一步通过制定各种条例和采取各种措施，以行政手段自主地解决上述公害等问题。这一现象也标志自治体自治意识和革新意识的增强