一 引言

贫民住区是伴随城市化进程而出现的普遍现象。国际社会通常称为“贫民窟”，是贫困家庭生存生活的地方，是低收入人口大规模、大范围聚居的地区（联合国人居署，2006）。早在19世纪中叶，贫民窟就已成为一种国际现象（戴维斯，2009）。就全球城市发展来看，无论是发达国家还是发展中国家，都曾经或者正在面临贫民窟及类贫民窟问题的困扰：高失业率、高犯罪率、污染严重、环境恶化、社区无序等。作为贫困的聚集地、犯罪的避难所和城市环境的传染源，贫民窟遍布整个星球，成为制约城市发展、影响居民生产生活的“顽疾”和“毒瘤”。为此，联合国千年发展目标提出，到2020年，使至少1亿贫民窟居民的生活得到改善。截至2012年，全球超过两亿人口获得了改善过的饮用水源、环境卫生设施，或是耐久的住房、足够的居住面积，超额完成千年发展目标。尽管千年目标较原定期限已大幅提前完成，但是，2012年全球生活在贫民窟条件下的城市居民数量仍有8.63亿，比2000年增加1亿多。^[1]

我国各类“棚户区”、“城中村”等都是低收入居民聚居区，与国际社会的“贫民窟”有许多相似之处。新世纪以前，与其他问题相比，贫民住区（包含棚户区、城中村等）问题既不重要也不迫切。新世纪已至，随着经济社会的发展和人们生活水平的提高，住房问题特别是低收入居民的住房问题日益严重，解决棚户区、城中村等贫民住区问题随之被提上各级政府的议事日程。

2005年特别是2008年以来，我国开始对棚户区进行大规模改造。经过各级政府多年的努力，我国的棚户区改造取得了显著成绩。据统计，2008～2012年五年时间里，全国共改造各类棚户区1260万户，基本建成750万套。^[2]我国在棚户区改造中所取得的成绩，得到了国际社会的广泛认可。联合国在《2013年千年发展目标报告》中明确指出，中国在降低城市贫民窟居民比例方面取得显著进步，处理多层面问题的经验有益于其他国家。^[3]

二 棚户区：基本概念、类别与特点

棚户区是一个具有鲜明的中国特色的独有概念，它的许多特征都与国际社会的“贫民窟”极为相似，然而，其形成与发展则与贫民窟存在一些差异：贫民窟是居民在市场体制下自发迁居形成的，而棚户区则既有计划体制的深刻烙印，又有经济转型的遗留问题，还有市场经济规律的体现。

（一）棚户区的界定

学界没有对棚户区给出一个统一的定义。由于国土面积广阔、各地经济社会发展和住房状况等差异较大，各地方政府在具体实践中对“棚户区”的界定有所差异。

辽宁省建设厅2005年把棚户房集中的区域界定为棚户区。棚户房的标准为：一是主要以木板、土坯、240mm厚砖墙为承重结构，以油毡或石棉瓦为屋面材料的简易房屋和棚厦房屋；二是低洼易涝、基础设施配套不齐全的小平房；三是按建设部《房屋等级评定标准》和《危险房屋鉴定标准》评定为严重损坏房、危险房的房屋。

黑龙江城市棚户区是指城市建成区范围内2万平方米以上集中连片、平房密度相对较大、贫困人口居多、建设使用年限久、结构简易、人均居住水平低、居住条件恶劣、基础设施不齐全、道路狭窄、治安和消防隐患大以及环境卫生脏乱差的区域（黑政发〔2008〕31号）。

四川省在《四川省棚户区改造工程实施方案》（川办发〔2009〕14号）中把棚户区界定为“以平房为主，居民家庭收入低、住房困难（人均建筑面积低于当地城镇人均建筑面积的50%），房屋成新率低或破损率高，住房功能或配套设施不齐全，卫生环境差、消防隐患大的集中连片（达到50户以上）居住区”。

河南省新乡市把城市棚户区界定为“城市规划区内国有土地上，建筑面积超过2万平方米并符合下列条件之一的集中居住区：一是房屋破损严重，房龄超过40年的房屋比重达到50%以上；二是符合《建设部关于修订〈城市危险房屋管理规定〉的决定》（建设部令第129号）规定的三、四类条件的房屋占50%以上；三是基础设施配套不健全，公共排水、供热、供气、消防等设施达不到规定标准，存在严重安全隐患”（新政文〔2010〕29号）。

尽管各地对棚户区的界定有所差异，但也有以下相同点：一是居民住房结构简易、质量低劣、数量短缺；二是住房功能不齐全、公共服务设施不健全；三是住房建筑密度高、建筑容积率低；四是环境卫生差、安全隐患大。

结合以上特点，本文把棚户