深圳，这座在经济改革方面领跑全国30余年的明星城市，卫生计生领域多个方面的改革上也“先行先试”^[1]。然而，长期以来，这座经济快速发展的明星城市，依旧没有摆脱“看病贵、看病难”的窘境，依旧存在较大的卫生计生公共服务的人群差别和地域差别^[2]，这些不足已经成为提高深圳全员人口生活质量的制约因素。2012年《深圳人口与健康发展报告》对深圳在卫生计生公共服务上的不足有所涉及，但从管理者角度系统地看，如何加强自身建设以扬长避短，这是深圳卫生计生系统率先合并和深圳被列为全国公立医院改革试点城市后必须深入研究的问题。

为此，不同于2012年《深圳人口与健康发展报告》总报告从服务对象“看病难、看病贵”等问题作为切入点，2013年《深圳人口与健康发展报告》的总报告，主要依据近期数据^[3]，从服务者——卫生计生系统——自身存在的问题入手来展开研究。这些问题不仅包括基本医疗、医保、医药、公卫、监管制度的衔接不够紧密，显著影响了卫生服务的公平性、可及性；还包括公立医院管办、政事、医药、营利与非营利等分开的制度有漏洞，导致公立医院利益相关三方（人民群众、医务人员、医疗机构）获益不大等。因此，在深圳人口结构、分布和就医意愿等不断变化的背景下，医疗服务、公共卫生服务和计生服务都必须加强制度建设，这样才能保证慢性病防治、妇幼保健等重要公共卫生服务和公立医院改革都取得实质性进步，确保服务者的能力得到提高、行为得到规范，这才能使服务者自身的问题从制度层面得到统筹解决。

必须说明的是，在研究深圳卫生计生的率先改革时，我们注意到深圳的“率先”也是有“空白”的，有些领域深圳从未尝试甚至从未提过——比如这几年被炒得沸沸扬扬的全面免费医疗。这是因为，卫生计生领域关系千家万户，尤其是医疗服务，在发达国家也是政府难题，这个领域是民生所系，不改革就会积弊难除，但这个领域的改革，“率先”往往意味着“风险”。我国有些号称“率先实现全民免费医疗”的行政区，在经济发展遇到困难后，卫生方面的率先立即成为政府的沉重包袱。因此，国家的政策也只是指出“前途是光明的、道路是曲折的”。例如，2013年发布的《国务院印发关于促进健康服务业发展的若干意见》，提出释放建立覆盖全生命周期、内涵丰富、结构合理的健康服务业体系以及放开市场准入等一系列政策利好信号的同时，也为全民免费医疗的发展方向进行了铺垫。但多数专家认为，医疗和教育等属于典型的易上难下公共服务，公众只能接受单向改进，加之我国受国情、医疗体制、人口规模、财力等众多限制因素影响，在短期内的确难以实现全民免费医疗。应该说，深圳市在卫生计生领域的率先改革，没有冒进、没有浮夸，基本属于稳扎稳打。就深圳这样稳扎稳打的改革进行总结、分析和评判，才可能对全国形成面上的改革借鉴。

一 深圳市卫生计生公共服务的需求特点及其变化趋势

1.卫生计生公共服务的内涵

卫生工作的主体属于公共服务，少数属于社会管理（如卫生监督）；而人口计生工作则是社会管理和公共服务并重：在20世纪80年代、90年代计划生育工作繁重时，社会管理的属性强一些；国家进入低生育率水平时期后，公共服务方面的工作量日益显得重要（如生殖健康服务和宣传教育等）。这两个系统的工作重点存在区别，但却有一个交集：都围绕人群开展工作，都需要提供与基本医疗和公共卫生相关的服务。这样，计生系统开展的与生育相关的业务活动（生殖健康服务）有许多发生在医疗机构，且由规模大、专业化程度高的医疗机构承担计生系统的公共服务工作更能体现专业优势和规模效益。

正是基于这一点，在大部制改革的浪潮中，为提高管理和服务效率，降低管理成本，计生和卫生相似职能的融合是必然选择。2013年3月，国家在中央层面上推动了卫生与计生部门的合并。而深圳市早在2009年就已经在这方面先行先试，将原深圳市人口计生局职能与原深圳市卫生局的职能进行重新归口合并，实现了决策、执行和监督权力“三分”，对通过机构改革改善卫生、人口和计划生育这两个相关事业的工作进行了探索^[4]。

总体而言，计生工作，尤其是生殖健康服务相关技术服务的开展，最好依托于医疗服务机构，因为计生工作不仅涉及