区域协调发展是一个长期、动态的不断完善过程。区域协调发展的实现程度，受到社会发展阶段和经济发展水平的制约。促进区域协调发展的政策重点应根据发展阶段所决定的主要矛盾，在不同阶段有所侧重，从近几年国家的区域政策看，问题区域已成为区域政策关注的重点。

我国的问题区域主要有长期存在的老、少、边、穷、枯地区，即革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区和资源枯竭地区。这些地区的发展虽然强调了许多年，但发展滞后的基本格局仍未根本改变，并且与其他地区的发展差距越来越大，存在着成片的生态脆弱地区，其人口压力大、生产方式落后、部分地区社会发育水平低，生态环境状况日趋恶化，生态修复难度极大。由于这些地区多为我国的生态屏障区域，因此也直接影响到国家的生态安全。而伴随着地区经济的发展，生态脆弱地区与产业衰退地区的发展问题已经成为新的问题区域，并成为新时期问题区域中的突出问题。这些新的问题区域的出现不仅增加了我国区域协调发展的困难，而且使区域协调发展表现出一些新的特点，如生态问题的区域化等。

老、少、边、穷以及生态脆弱地区和产业衰退地区是我国的生态脆弱区和经济落后区，它们与发达区域在多方面存在着明显的差距，其发展进程对我国区域协调发展有着重大影响。所以，在区域协调发展的过程中，我们必须对问题区域实行有针对性的扶持政策。近年来，国家不断加大对这些地区的政策支持力度，改变扶持机制，从各个方面促进其经济、社会发展。本文对陕甘宁革命老区进行深入调研分析，并提出可行政策措施以推动老区实现可持续发展。

一 陕甘宁革命老区概况

陕甘宁革命老区（以下简称“老区”）包含陕西省延安市、榆林市、铜川市以及富平县、旬邑县、淳化县、长武县、彬县、三原县、泾阳县；甘肃省庆阳市、平凉市和会宁县；宁夏回族自治区吴忠市、固原市、中卫市和灵武县，总面积为19.2万平方公里。老区人民为中华民族解放和新中国成立作出了巨大牺牲和贡献，老区也是我国的爱国主义教育基地。

20世纪80年代以来，我国开始逐步重视陕甘宁革命老区等特定类型地区的发展。经过30年左右的开发建设，区域的贫困状况得到了较大改观，但是，随着扶贫开发的深入，困难的地区又表现出深度贫困与区域复合的趋势，使得问题的区域化特征更加突出。

国家实施西部大开发战略以来，陕甘宁革命老区在政治、经济、社会、文化、生态等方面的发展取得了明显成效，但特殊的自然环境、特定的区域条件和相对落后的发展水平，也使得这个区域存在许多特殊困难和问题。陕甘宁革命老区在思想观念、制度体系、区域贫困和市场竞争中处于弱势地位，造成老区经济发展对自然资源过度依赖，多数地区人口和经济超出区域承载能力，普遍面临着经济社会发展滞后、财政资金严重短缺、扶贫任务艰巨、基础设施和教育卫生医疗条件差、生态环境脆弱等问题。近年来，老区经济持续快速增长，虽然强劲的需求为革命老区通过资源开发实现区域发展提供了可能，但经济发展所承受的能源、资源和环境压力也持续增大，老区可持续发展面临困境。

2012年国务院正式批复了《陕甘宁革命老区振兴规划》，标志着老区发展上升到国家层面。同时，随着新一轮西部大开发战略的实施和全面建成小康社会进程的加快推进，革命老区也正处于发挥优势、加快转型、奋力发展的关键时期，其担负的在全国革命老区中率先发展的历史重任更加重大，对带动其他革命老区发展、实现共同富裕、缩小区域发展差距的意义更加深远。

二 区域发展特征

1.经济发展较快，但总体水平偏低

2013年1～9月与2005年1～9月相比，地区生产总值实际增长3.5倍，城乡居民平均收入分别增长2.3倍和2.1倍。但由于经济基础薄弱、发展起点较低，发展条件不足，革命老区总体发展水平仍然滞后，政府财力较为薄弱，贫困问题依然较为突出，发展差距仍然很大。2013年1～8月份，老区人均地区生产总值为全国平均水平的73%，人均财政支出仅为全国平均水平的65%，城乡居民人均收入仅为全国平均水平的51%和42%，城镇化率比全国平均水平低9个百分点，55%的县是国家扶贫工作重点县。

2.区位条件特殊，但基础设施瓶颈制约严重

陕甘宁革命老区位于陕甘宁三省区的交界处，是西气东输、西煤东运和西电