公平正义作为人类社会追求的基本价值，既是社会进步的标志，也是一个国家社会发展的重要推动力量，而制度的公平正义则是所有公平正义的起点和基础。针对住房公积金制度公平性存在的问题，住建部按照国务院要求，再次组织对《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）的修订。在市委市政府的重视和市人大、市政协的关心下，扬州市住房公积金管理中心按照市住房公积金管委会的决策要求，紧密结合扬州市经济社会发展实际，努力克服和缩小因制度设计带来的公平性问题影响，积极开拓创新，着力扩大制度覆盖范围，切实执行限高保低的政策措施，认真落实差别化贷款使用政策，向低收入、低缴存职工适度倾斜，扩大提取使用范围，努力营造住房公积金制度覆盖和缴存、使用公平的小气候。为进一步提高扬州市住房公积金制度公平性管理水平。本课题组在扬州市范围内开展了住房公积金“保底”“提低”“限高”专项调研，发放问卷调查表3000份，召开有关座谈会，对扬州市住房公积金制度覆盖和缴存、使用的公平性状况作了深入的定量分析。

一 扬州市住房公积金归集缴存的总体情况

1992年，根据国家统一部署，扬州从市区开始建立住房公积金制度，随后在各县（市）区推开。20多年来，住房公积金制度覆盖面不断扩大，归集金额持续递增，使用效率大幅提升，风险防范有效控制，资金安全完整。至2012年底，扬州市住房公积金开户缴存单位10828个，缴存职工62.6万人，其中，正常缴存住房公积金39.4万人，封存23.2万人。缴存标准规定为：以职工上年月平均工资为缴存基数乘一定缴存比例，缴存基数每年调整一次，最高缴存基数2012年为11200元，最低缴存基数为当地劳动人事部门公布的最低工资标准，如扬州市区为1100元；缴存比例，机关事业单位统一为12%，其他为8%～12%，县（市）区为5%～12%。以此计算，最高月缴存额为2688元，最低为176元。个人、单位分别缴纳到个人账户，全部为职工所有。各县（市）区缴存职工数详见图1，城区（包括广陵区、原维扬区、市开发区、蜀冈—瘦西湖风景区、新城西区以及市级机关、事业单位、市属企业等）缴存人数最多，接近一半，达44%；江都区、仪征市次之，各占13.3%；邗江区、高邮市、宝应县占比10%左右。

图1 扬州各地住房公积金缴存人数构成情况

至2012年底，扬州市累计归集住房公积金192.8亿元，归集余额93.20亿元。城区无论是归集总额还是余额占比均最高，分别占43.58%和41.25%，江都区、仪征市次之，分别占10%左右，高邮市、宝应县、邗江区基本相当，分别占6%～7%^[1]（见表1）。

表1 2012年底扬州市住房公积金归集总额、余额情况

扬州市缴存住房公积金的单位中，民营（私营）企业所占份额最多，为30.9%；其次为机关事业单位，合计占29.4%；个体和自由职业者从2011年才开始缴纳，因此份额最少，仅占0.2%（见图2）。

图2 全市住房公积金缴存构成情况

平均月缴存额详见图3、图4。机关月缴存额最高，人均1121.3元；其次为事业单位和国有企业，人均800元左右；民营企业和社会团体人均月缴存额最少。从缴存额度的构成看，份额占比最大的是最低缴存额176元到平均缴存额614元，占43.08%；平均缴存额615～1499元的其次，占36.02%；最低缴存额以下和1500元到最高缴存额2688元的占比最少，分别为14.28%和6.62%，呈两头小中间大的橄榄形。

图3 各行业住房公积金月均缴存额情况

图4 全市住房公积金缴存额度分类情况

二 目前住房公积金制度公平性方面存在的主要问题

经过20多年的发展，住房公积金制度在促进我国住房体制由福利分房向货币化分房转轨，推动住房的市场化、商品化方面发挥了重要的历史性作用，近年来在帮助职工实现改善住房需求，支持中低收入家庭解决住房困难等方面发挥了十分重要的作用。但同时也存在以下几个方面的问题。

（一）住房公积金制度覆盖面不够广泛

从住房公积金建制缴存人数分析，至2012年底，扬州市住房公积金开户缴存职工625634人，虽在全省13个省辖市中位列第四，且首次突破60万人，但正常缴存人数只有39.4万人，占62.9%，封存23.2万人，占37.1%，与医疗保险职工缴存人数86.4万人相比，只有72.5%。如剔除封存人数，仅为45.6%，不到一半。

从未建制开户缴存住房公积金的职工类别分析，大都是低收入职工、新就业职工和进入城镇就业的农民工群体。据扬州