一 西方公共服务理论与实践的发展背景及其变迁

（一）公共服务理论的发展及其基本内涵

公共服务研究领域正在逐渐成为学术界的焦点，多学科聚焦的对象，对其展开的研究近年来呈现出质、量俱增的态势。虽然学者们从不同的视角来界定“公共服务”，但对其内涵仍莫衷一是，即使欧美发达国家也不例外。^[1]正如狄骥所言：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加。”^[2]也就是说公共服务之所以难以界定，是因为公共服务本身具有历史性，随着时代的发展，其内涵和表现形式各异。在这种情况下，梳理和考察公共服务理论的演进脉络及其变迁历程就显得尤为重要。

1.不同理论视角下公共服务的价值取向及核心观点

公共服务是西方市场经济扩张的产物，市场经济在西方经历了不同的阶段，由此公共服务也相应地表现为不同的形式和内涵。在经济社会发展的不同阶段，公共服务的作用、内容、供给机制等均形成了不同的理解，导致公共服务的实施手段和方式存在一定的差异。

（1）传统的公共行政理论。

形成于19世纪末20世纪初的西方传统公共行政理论有三个主要基础：一是韦伯的官僚制理论，该理论认为建立在理性契约基础上的管理制度可以大大提高行政效率，从而使行政管理成为技术治理的一种机制。本尼斯指出：“官僚制举起理性和逻辑的旗帜，批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法。”^[3]二是威尔逊关于政治与行政二分的观点。威尔逊在《行政之研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政。”^[4]按照威尔逊的解释，政治与政策或国家意志的表达有关，而行政则是对政策的执行。这种手段与目标的分离建立在价值中立的基础之上，其关键是如何利用工具理性更有效率地完成政府目标。第三个理论基础是泰勒的科学管理理论，其主要思想是利用科学化、标准化的管理方法提高管理效率。可见，在传统的公共行政学中，行政就是政策的执行，其核心理念是价值中立和效率优先。威尔逊认为，行政学研究的目的在于“政府怎样才能以高效率和低成本的方法去完成尽可能多的行政工作”^[4]。所以效率乃传统公共行政理论的至高之善。

从传统公共行政理论孕育的历史语境来看，它是社会力量对市场力量破坏性的一次反击。这种回归政府全能主义的公共服务模式，有效地遏制了市场调节的恶果，扩大了公共服务的范围，丰富了公共服务的内容，使公共服务成为了社会财富二次分配的主要形式，有利于社会朝公平正义的方向发展，缓和了社会阶级矛盾，弥合了过度的贫富差距。

（2）新公共管理理论。

新公共管理理论形成于20世纪70年代末，其理论基础是公共选择理论、新制度经济学以及私营部门的管理，它们共同的特征是强调市场机制的重要性，政府应减少对市场的干预和监管。新公共管理有两个重要的价值取向：第一是市场化，主张在政府领域实行市场化改革，在公共部门和私人部门之间引入竞争机制以提高公共产品的供给率；第二是顾客导向，也就是说行政机关不再以官僚机构自居，而是作为市场上的企业主体，公民被视为自己的顾客或消费者。在这种情况下，公民有权选择公共服务的种类、质量和效果，国家则演变成为市场主体，并在公共服务的提供上与其他的市场主体竞争。

陈振明认为新公共管理理论旨在适应新的社会经济状况，其内涵主要有：强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式、管理者与政治家、公众关系的改变九个方面的内容。^[5]汪来杰认为新管理运动与传统的公共服务相比有新的价值理念和出发点，具体体现为：公共服务的顾客导向、公共服务的绩效控制、公共服务的结果导向、公共服务的电子化、公共服务的企业化与社会化五个方面。^[6]登哈特认为，新公共管理理论的核心价值取向是要提高政府工作效率，使其成为“企业家”