在印度有关经济和劳动就业的各种文献中，通常对劳动就业领域和劳动就业形式进行两分法的划分，既将就业领域划分为正规部门（formal sector）和非正规部门（informal sector）两大部分；将就业形式划分为正规就业和非正规就业。在正规部门就业的一般被称做有组织劳工或正规就业者，而在非正规部门就业的一般被称做非组织劳工或非正规就业者。此外，在正规部门中有少量的非正规就业人员，而在非正规部门中也有一些正规就业者。

印度不同的组织机构、政府部门和专家学者对“非正规部门”和“非组织部门”都有不同的定义，但其实质内涵大致相同。大多数学者认为，通常情况下非组织部门和非正规部门可以被当做同义词使用。印度官方报告及文献一般使用“非组织部门”一词。“有组织部门”指的是雇员在10人以上的企业，而“非组织部门”就是“有组织部门”之外的剩余部分。有专家认为，从社会保障的角度出发，凡是没有被包括在现有的社会保障体系内的所有劳动者，都应该被视为是在非组织部门中就业的非组织劳工。

根据印度政府文件的定义，凡未经过注册、没有法人地位、雇主与雇员间没有确定劳工关系且雇工在10人以下的“企业”都被看做是“非正规企业”或“非正规部门”，凡在“非正规部门”就业或虽在正规部门中就业但不享受企业提供的社会保障的从业人员均被政府定义为非正规就业人员，非正规就业者中绝大多数是“非组织劳工”或者干脆就是“自我就业者”。

依据印度国家抽样调查组织（NSSO Survey of 1990-2000）的数据，92%的劳动力就业于非组织部门中。非组织劳工中62%分布在农业及其相关行业，11%在工业，另有27%在服务业。这其中，属于固定性地获取工资性收入者比例很小，只占16%，自我就业者占53%，打零工的占31%。而依据“非组织部门劳工社会保障计划”的数据，非组织劳工占总劳动力的94%。

在农村地区，在非组织部门就业的劳动力占农村地区劳动力总数的95%。非组织劳动者主要包括农业劳工^[1]、边际农户^[2]或小农户、家畜养殖户、渔民和手工匠人等。在城镇地区，非组织部门劳工占城镇地区劳动力总数的76%，主要由从事体力劳动的劳工组成，如建筑业、运输业、商业等；除此之外，还有大量散布在街头的小摊贩、搬运工、家庭作坊式小企业的劳工等。根据印度劳动部的数据，从事农业种植业的劳动力约为1.8亿，就业于商贸、运输、贮藏、通信等行业的劳动力约为1亿，从事服务业、建筑业的约为6000万，其他行业的约3000万，总计约为3.7亿^[3]。

近十几年间，印度劳动力增长速度较快，新增劳动力大多就业于非组织部门。印度人口普查数据显示，1991年劳动力总量为3.14亿，在有组织部门中就业的人数为2700万，约占劳动力总数的8.6%。另据印度国家抽样调查组织（NSSO）1999/2000年度的调查，劳动力总量增至3.97亿，而有组织部门的就业人数仅为2800万，仅占劳动力总数的7%，与1991年相比减少了1.6个百分点。10年间，有组织部门吸收的劳动力仅增加了区区100万人，而非组织部门新增劳动力则达到了5500万（见表1）。

表1 劳动力在有组织部门和非组织部门中的分布比例

由于非组织部门就业形式所具有的特点，如季节性、临时性、高流动性、分散性等，就造成这些就业者缺乏组织机构支持，缺乏谈判渠道和谈判能力，再加上没有相关法律法规保护等制约因素，非组织部门就业者无论在劳动环境、劳动报酬、社会保障等方面都无法和有组织部门就业者相比。尤其是当非组织劳工丧失劳动能力时，由于没有生存保障，劳动者本人连同其家庭都会陷入十分糟糕的生存状态。

尽管早在20世纪上半叶，还在英殖民统治时期，印度就有了一些有关劳工福利的法令开始实施，而且这些法令至今有效，但许多法令如1948年的《最低工资法》（Minimum Wages Act，1948）、1923年的《劳工赔偿法》（Workmen’s Compensation Act，1923）以及《建筑和其他建造工人福利法，1996》等却很难在非组织部门中得到实施。制定一部为非组织部门劳动者提供社会保障的法律就成为必然。人们希望通过这样一部法律，为非组织劳工建立起应有的社会保障。

这里所说的社会保障是指国家通过立法，全方位动员社会资源，保证无收入、低收入以及其他遭受意外的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生存条件。而非组织