基层法律服务是中国特有的制度，最初的出现是为了解决基层群众对法律服务需求量增加，同时律师数量又较少的问题。但随着我国经济社会和法制体系三十年的发展，当前基层法律纠纷日渐复杂，律师行业发展迅猛，基层法律服务无论是法律依据、业务能力还是服务范围都已经远远滞后。正确认识当前吉林省基层法律服务存在的问题，借鉴其他省份的做法和经验将有助于确定吉林省基层法律服务今后的改革方向。

一 吉林省基层法律服务工作存在的问题

（一）吉林省基层法律服务工作的法律和政策背景

尽管基层法律服务制度是为适应广大农村对法律服务的客观需求，但其最初是依赖于国家政策和行政手段自上而下建立推行的，因此司法行政管理部门的政策变化对基层法律服务的存废和发展具有深刻影响。从总体上来看，基层法律服务在一定时期内定位出现政策上的反复性和不连续性。

从时间上看，基层法律服务性质分为几个阶段：自基层法律服务所产生起至2000年，司法部一系列规范性文件^[1]并没有规定基层法律服务所的性质，特别是与后来建立的司法所“一套人马，两块牌子”的做法更加模糊了其地位和性质；2000年一年时间内，基层法律服务所经历了上半年事业性机构性质^[2]和下半年改制为合伙制法律服务所，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的法律中介组织；^[3]随后2002～2003年司法部的一些文件和讲话中又将基层法律服务工作定位于提供公益法律服务，公益性社会组织又成为司法行政管理部门拟定的一个新的发展方向。

此后，由于全国各地经济社会发展极不均衡，导致实践中做法无法统一，目前各省基层法律服务所仍然保留了事业单位、独立合伙制、公益性社会组织等不同性质，有公益性和营利性两种不同运转方式。面对这种情况，司法部在2010年后又在全国各省司法行政管理部门征求针对基层法律服务两部管理办法的修改草案和改革意见，有望于近年出台。

（二）当前吉林省基层法律服务工作存在的问题

吉林省是农业大省，也是经济相对落后地区，多年以来，吉林省基层法律服务组织在城市社区和广大农村地区不同程度上承担着部分司法行政职能，在改善和保障民生、提高全民法治意识、保护弱势群体利益、维护基层社会稳定、构建及实现和谐社会等方面起到了重要作用。而后在法律和政策的影响下，吉林省基层法律服务所艰难地完成脱钩改制工作。目前，吉林省基层特别是农村地区法律服务相对缺乏的实际状况仍然存在，而与此相对基层法律服务却面临着体制和管理的问题和困境。

1.“两所合一”模式影响司法公正

根据规定，基层法律服务所改制后仍然保留其协助司法行政机关或基层政府开展调解基层纠纷、普法宣传等项工作职能不变。^[4]另外，当前吉林省基层法律服务所完全脱钩改制、实现“两不”和“四主”^[5]运行的约占全省基层法律服务所的1/10，其他绝大部分基层法律服务所虽然性质已经改变，但因为经济条件不具备仍然与基层司法所在形式上合署办公。

职能保留与合署办公使得基层法律服务在实践中暴露出两大弊端：一是在合署办公的地区广大基层群众无法将两所性质清楚地区分。无论实质是否公正，形式上的不公正将必然导致对结果的质疑，因为基层法律服务的提供需要收取费用，这种两所合一的混淆会使司法所在履行司法职能时缺乏公信力，基层法律服务所也会被质疑与地方司法部门勾结影响司法公正；二是由于制度惯性使得基层法律服务所仍然紧紧依附于司法所，导致的结果是：一方面一些基层法律服务工作者利用与司法所的关系企图获取案源和影响案件办理，另一方面在当事人一方涉及基层机关或干部时，基层法律服务往往受制于行政权力。

2.不正当竞争行为扰乱法律服务市场

基层法律服务所脱钩后在参与诉讼和市场竞争过程中一直备受争议和指责。

首先，法律依据上的反复。1991年司法部《乡镇法律服务业务工作细则》以部门规章的形式规定基层法律服务工作者可以有偿代理除刑事诉讼之外的诉讼业务；随后2007年修订的《律师法》以法律的形式否定了这项代理诉讼依据，《律师法》的出台使得司法行政管理部门、律师和很多学者一直主张的基层法律服务应当彻底退出诉讼领域有了法律依据。但是，2012年第二次修正的《民事诉讼法》第58条又明确规定了基层法律服