千百年来，中国人有视死如生的传统，奉行入土为安的观念。人的死亡，不仅有一套完整的礼俗制度指导葬礼，而且对于逝者的安葬也非常重视，装棺土葬，保留坟头是很多地方的丧葬习俗。从20世纪80年代中期起，国家开始推行火葬制度，河南省开始在有条件地区陆续推行火葬制度，土葬方式在一些地区继续保留，但火葬之后二次装棺土葬留坟头现象普遍存在，各地市也先后出台政策进行管理和规范，但始终没有得到有效解决，成为河南省长期存在的一个社会问题。2012年，周口市强力推进平坟复耕，引发了不少问题，也因此引起国内媒体的广泛关注，一时间将周口市推到舆论的风口浪尖，饱受各种质疑和批评。由此，也引发了我们对河南省殡葬制度改革的回顾与思考。

一 河南省殡葬制度改革的回顾与分析

我国的殡葬改革可以追溯到20世纪50年代，毛泽东等老一辈无产阶级革命家带头签名倡导“死后火化”，此后火葬虽然没有在全国范围内大规模地推行，但火化逐渐被城市居民接受，即使是在非常时期，火葬制度也在向前推进，“从1966年到1976年，殡仪馆（火葬场）建设得到超常规发展，数量增加很快”^[1]。到了20世纪80年代，随着《国务院关于殡葬管理的暂行规定》的出台，我国的殡葬改革开始走向正规。国务院先后于1985年公布了《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，1997年颁布了《殡葬管理条例》，2012年修订了《殡葬管理条例》。河南省在1986年颁布了《河南省殡葬管理暂行办法》，1999年正式公布了《河南省殡葬管理办法》，2004年、2012年先后两次修改了这一办法。

（一）第一次修改

1986年颁布的暂行办法是河南省首次公布有关殡葬管理的法规，基本处于探索阶段，条例细则制定得相对比较笼统，政府职能部门职责不明确，1999年颁布的殡葬管理条例对1986年的殡葬管理暂行办法进行了较大幅度的修改。

1.政府职责更加明确。除了要求各级政府要加强领导、协调之外，明确了由民政部门具体负责殡葬改革，同时要求土地、建设、卫生、公安、交通、环保、工商行政、民族事务等有关部门应当依照各自职责，配合民政部门共同做好殡葬管理工作。文化宣传部门也要配合民政部门，采取多种形式，与民政部门共同做好殡葬改革、移风易俗的宣传教育工作。

2.土地节约、环保意识更强。突出强调了殡葬改革对节约土地资源、保护环境的重要性。这一条较之1986年的条款，对于土葬制度的弊端在认识上更加深刻，因此对于土葬地区提出了更加严格的要求，而且第二十九条明确提出“土葬区的人民政府应制定推行火葬的具体规划，创造条件，逐步推行火葬”。

3.丧葬管理更加规范、严格。与1986年相比，更加重视丧葬设施的建设与管理、火葬管理更加规范、土葬管理更加严格。火葬区“提倡骨灰寄存、以树代墓、撒散的方式以及其他不占或少占土地的方式处理骨灰。禁止将骨灰装棺土葬”。土葬区则要求必须入公墓，“实行平地深埋、不留坟头、不立墓碑的葬法”。

4.增加内容更适应时代要求。从殡葬改革推行以来的实践经验看，虽然火葬在不少地方得到了切实执行，但是火葬之后的丧葬习俗活动继续保持，殡葬用品市场由原来的不成规模和偷偷摸摸，开始转向公开，丧葬用品市场日益形成规模。1999年的管理条例废除了“改革丧葬习俗”一章，增加了“丧事活动和殡葬用品管理”一章。新增章节反映了在暂行办法执行的10多年间丧事活动及丧葬用品的管理成为一个突出的社会问题，及时出台法律法规对此予以规范。取消“改革丧葬习俗”一章，弱化了殡葬改革的最终目标。殡葬改革的核心就是改革丧葬习俗，养成文明丧葬的行为，而习俗是一种带有惯性的民间文化，具有相当的群众基础，不是一朝一夕就能改变，需要主管部门长期坚持贯彻执行，长期宣传教育，长期加强监督。

5.法制意识更加强烈。1986年的暂行办法还带有明显的人治色彩，寄希望于部门、群众之间互相监督，通过合理的奖惩措施来推进殡葬改革，1999年的条例明确了相关部门、个人的法律责任，将其中一些不当行为上升到法律层面来追究责任。但两者之间的改动幅度并不大，而且基本上仍以经济处罚手段为主，既没有更加严厉的法律层面问责，也没有其他行之有效的措施出台，这给实际操作过程中的问责与执行都留下了很多规避或者变通的空间。

（二）第二次修改

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