工业园区，是指国家或者地区根据自身经济发展的内在要求划出的区域。在该区域内，各种生产要素集聚在一起，进行科学整合，工业化集约程度明显提高，功能布局得以优化，最终形成适应市场竞争和产业升级的现代化产业分工协作集群地。

在中国，工业园区的类型有经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区、出口加工区、保税区、保税港区、综合保税区、保税物流园区、物流园区、跨境工业区和自由贸易试验区等（见表1）。需要注意的是，本文不涉及中国为吸收外资发展经济设立的经济特区^[1]，以及为加快旅游事业发展而设立的旅游度假区^[2]。

表1 工业园区类型及界定

续表

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自改革开放以来，工业园区在中国吸收利用外资、引进先进技术和管理经验、扩大对外贸易、促进产业集聚和工业发展、服务国家区域发展战略中有效发挥了窗口、示范、辐射和带动作用^[3]。工业园区成为中国吸引外资、发展经济以及加强对外经济交流与合作的重要方式。园区的经济发展优化了中国的产业结构，提高了中国产品的竞争力，提升了中国企业的创新能力，促进了中国的对外贸易，扩大了中国全社会的就业率，最终带动了区域经济的活跃与发展。

然而，全国遍地开花的工业园区发展模式也产生了一系列问题，如在国家层面缺乏统一立法、园区统计数据缺失、园区企业空心化、违规违法圈地、重复建设、恶性竞争以及环境保护不达标等。

有鉴于此，本文从工业园区的发展与特点入手，分析评估工业园区存在的问题，最终提出发展工业园区的法律建议。

一 工业园区的发展与特点

（一）工业园区的发展

20世纪80年代以来，工业园区在中国迅速发展，呈爆炸性增长趋势。

1.经济技术开发区

从1984年6月经国务院批准开始设立国家级经济技术开发区以来，当前全国共有190多个国家级经济技术开发区^[4]。此外，各省和省级以下人民政府还设立了数目众多的经济技术开发区。其中，省级经济技术开发区共有700多个^[5]。以北京为例，北京市共有市级和市级以下经济技术开发区40余个^[6]。随着经济技术开发区的不断扩大，园区内主要经济指标增速高于全国平均水平，对国民经济的贡献率也持续提高。国家级开发区地区生产总值在“十一五”期间年均增速达到23%，占全国的比重提高到7%，工业增加值所占比重达到12%，出口总额占比为16%，税收总收入占比为6%^[7]。2010年，国家级开发区实现地区生产总值26849亿元，工业增加值18661亿元，出口总额2536亿美元，税收收入4650亿元^[7]。

2.高新技术产业开发区

1988年国家高新技术产业化发展计划——火炬计划开始实施，建设和发展高新技术产业开发区成为火炬计划的重要内容。从那时起，国务院先后批准的高新技术产业开发区总数达到105家^[8]。此外，在火炬计划的推动下，各省也纷纷结合当地情况，积极创办省级高新技术产业开发区。随着高新技术产业开发区的发展，高新技术产业开发区对区域经济的贡献明显增强，一部分区内企业创造的工业增加值在其所在的城市中占有的份额也越来越大。科学技术部2006年统计的数据表明，高新区工业增加值达到城市30%以上的有21个；从高新区的国内生产总值（GDP）情况来看，高新区工业增加值占当地城市GDP达到20%以上的有11个^[9]。

3.保税区

自1990年5月国务院批准在上海设立第一个保税区以来，中国目前共设立15个保税区^[10]。保税区扩大了对外开放，促进了国际贸易和经济繁荣。据统计，2012年全国保税区进出口额为2537亿美元，同比增长29.9%；其中出口额为875亿美元，同比增长47.4%，进口额为1662亿美元，同比增长22.3%^[11]。在全国保税区所有贸易方式中，区域仓储物流货物进出口值为1549.2亿美元，进料加工货物进出口值为543.9亿美元，一般贸易货物进出口值为367.4亿美元，上述三种贸易方式进出口量占比为97%^[11]。

4.边境经济合作区

自1992年以来，国务院批准的边境经济合作区共有16个^[12]。此外，中国还存在省一级的边境合作区，如在国务院出台《国务院关于支持云南加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》之后，云南成立了麻栗坡（天保）边境经济合作区以及腾冲（猴桥）、孟连（勐阿）、泸水（片马）和勐腊（磨憨）等6个省级边境经济合作区^[13]。边境经济合作区对发展我国与周边国家和地区的经济贸易合作、繁荣少数民族地区经济发挥了