环境决策是指人们在环境保护活动中，运用科学的理论与方法，作出实现预定环境目标的若干决策方案，并从中选择出最佳的环境决策方案。一般而言，环境决策的主体包括立法、行政、司法等国家机关，其形式相应地包括环境立法决策、环境行政决策以及环境司法决策。本文的内容所针对的是环境行政决策，即行政机关就造成或可能造成环境损害的开发和利用环境与自然资源等行为所进行的判断与选择。

本文所论述的公众参与是一种新兴的、可规范的民主制度。一方面，公众参与的内容相当广泛，在立法、公共决策等各个方面都能够发挥应有的作用；另一方面，公众参与强调决策者以及利益相关人等的双向沟通，单方面为个人或群体利益表达意见的行为并不能称其为公众参与。

一 环境决策中公众参与的意义

公众参与在中国的兴起在20世纪90年代，21世纪初所发生的一系列公众参与事件使其成为中国社会的焦点之一。在环境决策中强调公众参与，不仅有一般意义上公众参与在中国兴起的原因，而且还有环境问题与公众的密切联系这一特殊因素。对于前者而言，在执政党强调以人为本、建设和谐社会的背景下，公众参与这一话题便提上日程，中国共产党的十七大报告、十八大报告当中都对公众参与进行了系统的表述。对于后者而言，公众对共有资源有着本能的保护意识，生态环保问题正在以前所未有的力度进入公共视野，平衡好公众诉求与经济发展的关系，已经是社会和谐稳定的重要因素。在此背景之下，环境决策当中的公众参与具有十分重要的意义。

（一）捍卫民众自身权利的需要

公众参与强调的是群众的权利与政府对此权利的保护，这只有在利益主体意识增强的基础上才能够发生。公众对共有资源有着本能的保护意识，2013年武汉大学互联网科学研究中心发布的《2013年一季度网络舆情报告》指出，第一季度网络舆情热度整体上升，其中对环境问题的关注度居高不下，体现了民众对环境问题的“零容忍”情绪。上海交通大学民意与舆情调查研究中心于2013年发布了首份中国城市居民环保态度调查报告，报告称多数中国城市居民对中国城市污染程度（包括水和食品）有强烈感受，将环境污染视为政府最应该解决的问题。对于环境问题的关注促使人们更强调保护自然环境，并且期待能够利用参与的方式使自己的权利受到更好的保护。

（二）在政府职能转变的背景下促使决策的民主化和科学化

计划经济之下，甚至在改革开放之后的一段时间内，政府在资源配置领域占据支配性地位，并由此产生了权力市场化、行政垄断等，造成了经济改革中产生的机会不公和结果不公。十八大提出的“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，是中国新一轮机构改革必须坚持的价值导向和目标。以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门是机构改革的主要任务。在政府职能转变过程中，重点是强调由管理到服务的转变，新的政府职责要求将重点放到原先较为欠缺的环境保护上来。

另外，管理主义的决策模式使得各级政府在决策中居于主导地位，其他社会主体参与不足，决策过程缺乏制衡机制。这导致决策更容易受到决策者个人偏好及利益主体的左右，从而偏离科学决策的轨道，更容易发生决策风险。决策科学化和民主化的提出有助于解决管理主义决策模式在现实生活中产生的问题，其中民主化决策则强调在进行涉及经济社会发展、人民切身利益的重大决策和项目时，应通过公示、咨询社会意见、听证会等方式来实现利益相关者的参与。了解公众的看法、意见和建议，集思广益，有助于实现决策的科学性。

（三）促进经济建设项目顺利进行

由于环境行政决策具有决策风险高以及涉及利益广泛的特征，引导公众尤其是环境组织团体积极参与决策，在一定程度上可以减少环境行政决策行为可能引发的困境。因为担心一些建设项目可能引发环境问题，在许多地方发生了为数不少的群体性事件，造成了巨大的经济损失。这些事件本身也体现了政府决策过程的不够合理，缺少与相关民众之间的互动了解。在公众参与环境决策能够得到充分保障的情况下，利害相关人可以及时了解建设项目的基本情况以及对于环境的影响程度，并能够充分表达自己的意见，这对于相关项目的决策和实施都是非常必要的。

二 环境决策中的公