随着社会发展进程的加快和人口的增加，人为因素对自然环境的影响越来越大，中国再一次进入灾害群发期，人民群众的生命和财产遭受重大威胁与损失。仅2013年上半年，全国近900个区域重复受灾3次或3次以上，造成15247.4万人次受灾，782人死亡，245.1万人次紧急转移安置，14199.7千公顷农作物受损，直接经济损失高达1730.2亿元^[1]。因此，有必要梳理中国灾害应急管理的现状，厘清其中存在的问题，提出灾害应急法治发展的对策，以最大限度地降低灾害损失，保障经济社会可持续发展。

一 灾害应急法制的发展历程

灾害立法是实施灾害应急管理的基础。中华人民共和国成立之初就高度重视以中央政策文件形式确立灾害应急的相关制度。从1949年10月至1966年，先后发布《关于生产救灾的指示》《内务部关于生产救灾工作领导方法的几项指示》《内务部关于加强救灾工作的指示》《国务院关于进一步做好救灾工作的决定》《中共中央、国务院关于生产救灾工作的决定》《中央生产救灾委员会关于统一灾情计算标准的通知》《内务部关于加强查灾、报灾及灾情统计工作的通知》《内务部关于报告自然灾害内容的通知》《内务部关于加强发放夏荒救济款具体领导的通知》《抚恤、救济事业费管理使用办法》《关于加强生产自救、劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》等。

经过1967～1977年救灾法律制度建设的停滞期后，民政部于1983年发布《民政部关于严格执行灾民生活救济款专款专用的原则的通知》，1987年发布《民政部关于切实加强救灾款管理使用工作的通知》，1990年发布《民政部、财政部关于妥善处理农村救灾保险超付资金问题的通知》《关于加强监督检查管好用好救灾款的通知》和《民政部关于加强灾情信息工作的通知》。全国人大及其常委会、国务院也相继出台了一大批法律法规，主要有《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《破坏性地震应急条例》《防震减灾法》《地震预报管理条例》《地震安全性评价管理条例》《地震监测管理条例》《防洪法》《水库大坝安全管理条例》《防汛条例》《森林防火条例》《草原防火条例》《气象灾害防御条例》《防沙治沙法》《抗旱条例》《地质灾害防治条例》《森林病虫害防治条例》《公益事业捐赠法》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《人工影响天气管理条例》《汶川地震灾后恢复重建条例》《军队参加抢险救灾条例》《中央企业应急管理暂行办法》等。其中，于2007年11月1日施行的《突发事件应对法》，是国家应对包括自然灾害在内的突发事件工作走向法制统一的标志，也为灾害应急管理活动提供了整体上的指导。

另外，国务院办公厅于2003年“非典”危机后成立了应急预案工作小组，2004年全国应急预案编制工作启动，2005年开始陆续出台国家总体预案和各专项预案、部门预案^[2]。预案体系的建立，对于提高各级人民政府灾害管理能力和工作效率、规范应急措施起到了保障作用。当前，除了《国家突发公共事件总体应急预案》外，国务院发布的自然灾害类专项应急预案共五件，分别为《国家自然灾害救助应急预案》《国家防汛抗旱应急预案》《国家地震应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家处置重、特大森林火灾应急预案》。此外，国务院相关部门也发布了大批灾害应急预案。

二 灾害应急管理现状

从新中国成立到现在的60余年里，国家在灾害管理上历经救灾、防灾减灾、综合减灾阶段，建立了当前的“一案三制”（“一案”是指修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制）应急体系。这既有体制机制层面的培育，也有法制层面的创新，为有效应对自然灾害奠定了基础。对比2013年芦山地震和2008年汶川地震72小时黄金期的应急工作（见表1），可以看出无论是政府应急响应速度，还是专业救援队伍紧急抢险和救灾的应急能力都已经有了显著提高。

表1 芦山地震与汶川地震应急响应和救援用时比较

灾害应急管理工作的提升，首先得益于“统一指挥、综合协调”原则的具体落实。四川省在芦山地震发生17分钟后启动7级地震应急响应机制，成立以省委书记任指挥长、省长任副指挥长的抗震救灾指挥部，并迅速形成省、市、县三级上下联动的指挥体系，由省级统筹指挥，市级具体安排，县级保证落实。而“分级负责、属地管理”原则也使得指挥决策更