慈善有广义与狭义之分。狭义的慈善，系传统意义上的慈善，是指社会公众建立在自愿基础上对于社会弱势群体的无偿救助行为，通常指的是给生活贫困或遭遇其他困难的当事人提供帮助、救济和施舍的行为。广义的慈善，是指建立在社会捐献基础上的民间社会性救助行为，不仅包括传统意义上对特定弱势群体的帮助、扶助，而且也包括对教育事业、科学研究、文化体育发展、环境保护等的支持和捐助。本报告的“慈善”取广义概念。

向善之心自古有之，尤其是随着人们生活水平的提升，越来越多的人希望参与慈善活动，回报社会。但是，人们又面临系统化、专业化慈善机构不足，想做慈善但路径有限的问题。此外，近年来，个别慈善组织运行中出现的问题引发了舆论批判。如何依法管理和引导慈善活动越来越引发人们的关注。

一 中国当前的慈善组织类型

按照慈善组织与国家的关系，当前，中国慈善组织大体可以分为以下三种类型：一是具有官方身份与背景的慈善组织，由政府扶持和培育，部分属于事业单位，享受事业单位待遇^[1]，如中国红十字基金会、中国青少年发展基金会等；二是具有合法身份的民间慈善组织和基金会，前者主要是指依据《社会团体登记条例》在民政部门登记注册的民办组织，后者由专门的《基金会管理条例》进行调整和规范；三是未经登记以“非法形态”存在的慈善组织。

据民政部统计，截至2012年底，全国共有社会组织49.9万个，比上年增长8.1%。全国共有社会团体27.1万个，比上年增长6.3%。全国共有基金会3029个，比上年增加415个，增长15.9%，其中：公募基金会1316个，非公募基金会1686个，涉外基金会8个，境外基金会代表机构19个；民政部登记的基金会199个；公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠305.7亿元（截至2013年8月21日，基金会总数达3275家，其中公募基金会1354家，非公募基金会1921家）^[2]。全国共有民办非企业单位22.5万个，比上年增长10.1%^[3]。

二 中国慈善组织的管理体制

1.准入机制

慈善组织的准入方面，目前由三部行政法规加以规范，即《社团登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，依法成立的非营利性法人，以公益性、非营利性为特点，以财产活动为中心^[4]。基金会与社团组织的不同在于，基金会的设立以财产为基础，社团是由会员组成的，所以基金会由专门的法规来管理。《民办非企业单位登记管理条例》第2条规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量及个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

从这三部行政法规来看，慈善组织的设立需具备的条件有资金、人员、场所、组织机构等。关于资金，公募基金会中全国性的原始基金不低于800万元人民币，地方性的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币，原始基金必须为到账货币资金，全国性的社会团体要求有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体要求有3万元以上活动资金。关于民办非企业单位，无明确规定。《浙江省民办非企业单位管理暂行办法》规定，举办法人类民办非企业单位的注册资金不少于3万元，国家规定的标准高于3万元的，从其规定。法人类民办非企业单位在省登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于20万元；在设区的市登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于10万元；在县（市、区）登记管理机关申请登记的，其注册资金不少于3万元。

慈善组织实行双重管理。即无论是社会团体组织还是基金会，设立都需要找一个业务主管单位，需经过业务主管单位审查同意，然后才可在民政部门登记。大量草根组织找不到业务主管单位，只能成为“黑户”。

2.管理部门

中国有多个管理部门对慈善组织的各项活动进行管理。根据《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》，至少有民政、审计、财政、税务、海关、中国人民银行等部门负有管理职责。在设立和日常管理中，民政部门承担等级管理职责，业务主管单位对慈善组织进行日常管理和业务指导，审计部门和中国人民银行主要对慈善组织的财务进行审计、年度报表的审查工作。税务部门和海关主要是对公益性捐赠的所得税扣除、公