当前，我国改革开放进入了新的阶段，建立与国际高标准投资和高标准贸易相接轨的自由贸易园区，是党中央推进深化改革、扩大开放的重大举措，是我国经济转型升级、提质增效的必然选择。近年来，陕西省经济持续走在上升通道，内陆开发开放高地加快建设，设立自由贸易园区的条件已经基本具备。我们要抓住国家发展自由贸易园区这一机遇，加快西安自由贸易园区设立步伐，推动改革深化、贸易提升和政府职能转变。

一 自由贸易园区主要内涵

（一）自由贸易园区的定义

自由贸易园区的定义比较多，有国际法法律依据，并被国内外广泛认可的是《京都公约》的界定。^[1]《京都公约》指出，“自由贸易园区是指，在一国指定的领土区块内，任何货物就进口税和其他税收而言，被视为在关境之外，免于实施惯常的海关监管制度”。

《京都公约》提出了自由区18个标准条款和3个建议条款，对于自由区的设立与取消、商品准入与监控、存储期间、区内商品消费、货品移动等内容作了明确规定。我国于1988年正式加入《京都公约》，接受了附约E3“关于海关仓库”、E5“关于原状复出口的暂准进口”协议，与此同时，对两个附约的10个条款作出了保留。2006年，世界关税组织修订了《京都公约》，包含10个专项附件A-K。我国有保留地接受附件D的第一章和附件G的第一章。其中附件D“海关仓库及自由区”对海关特殊监管区作了明确规定。我国只接受专项附件D的第一章“海关仓库”，而没有接受附件D的第二章“自由区”的相关内容。总体看，我国的海关特殊监管区具有自由贸易园区的部分功能，但与国际通行标准还有一定差距。

（二）自由贸易园区的实质

从上述分析来看，建设自由贸易园区本质上不是一个产业形态问题，而是一个政策和制度设计问题。我国完全可以通过放松海关监管管制、加强制度创新来实现。因此，建设自由贸易园区的关键就是要建设便捷高效的监管体制及高效便利的服务体系。

（三）自由贸易园区的特点

一是国境内关外。施行“一线放开、二线管住”政策。“一线放开”是指境外及区内的货物可以不受海关监管自由出入境。“二线管住”是指，货物在自由贸易园区和非自由贸易区之间进出要征收相应的税收，区内企业可享受优惠税率。

二是四大自由：货物流通自由、企业经营自由、人员进出自由和资金流动自由。为了实现各种要素自由充分流动，自由贸易园区应当选择具有空港条件、现代交通枢纽城市或边境地区，这是国际的通常做法。

三是一大保障，即法律保障。制度创新意味着法律创新。自贸区法律要与国际经贸规则、国际惯例相适应。

（四）自由贸易园区与其他海关特殊监管区的区别

在不同时期，国家设立并赋予海关特殊监管区域的政策功能不尽相同，主要表现在：（1）保税区有物流、加工功能，但不享受国内货物入区退税政策；（2）出口加工区有“入区退税”政策，但只能开展加工业务，没有物流功能；（3）保税物流园区有“入区退税”政策，但只能开展仓储物流业务，缺少加工功能。保税港区和综合保税区的功能政策比较齐全。各类海关特殊监管区主要政策比较如下表。

各类海关特殊监管区主要政策比较

总体来看，我国现存各类保税区具备某些自由贸易园区的特点，但在区域功能、管理体制、政策法规等方面存在着诸多差异。这些差异主要集中在自由度方面。在我国各类海关特殊监管区中，综合保税区不论从功能还是政策来看，都与自由贸易园区最接近，是我国目前开放度、自由度最高的经济区域，而且保税区也是目前我国管理运作最成熟、经济活力最强、发展效益最好的海关特殊监管区。因此，以保税区为基础，推动其功能升级，以此建设自由贸易园区是现实选择。

二 上海自贸区方案内容

9月18日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《方案》）。上海自由贸易区是我国批准设立的第一个自由贸易园区，其制度设计、运作模式、体制机制创新对全国其他自由贸易区的建立具有重要借鉴意义。其主要内容可以概括为“一个目标、六项制度创新”。

（一）“一个目标”

“一个目标”是建设成为具有国际高水准的投资贸易便利、监管高效便捷、货币兑换自由、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国深化改革和扩大开放探索新思路，提供新途径。

（二）“六项制