社会救助制度是国家通过立法形式，对因自然灾害、社会或个人等因素造成生活困难，基本生活难以维持的社会成员，按照国家法定程序，提供物质、货币或服务等形式的帮助，以维持其基本生存条件的社会保障制度。

我国的社会救助制度着眼于不同的目标，形成了不同的救助类型，大体上可以划分为三类。一是基本生活救助制度，主要以城乡居民最低生活保障制度为主，目的是维持城乡低收入家庭的基本生活需要。这是我国社会救助制度的核心内容。二是专项救助制度，主要以农村五保供养、医疗救助制度、住房救助制度、教育救助制度等为主，目的是解决社会成员的特殊困难。三是临时救助制度，以自然灾害救助、流浪人员救助为主，目的是帮助遭遇突发性自然灾害的贫困者或特殊困难者维持基本生存需要。

一 陕西省社会救助事业发展现状

1997年底陕西省成立了城市居民最低生活保障制度工作领导小组，着手进行城市低保制度的创建工作，由此拉开了陕西省社会救助事业发展的序幕。2001年《陕西省城市居民最低生活保障制度实施办法》出台，2006年底陕西省《农村五保供养工作条例》出台，2007年《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》出台，2008年《陕西省城乡居民临时救助暂行办法》出台。至此，陕西省形成了较为全面系统的社会救助体制，这一制度体系的形成为陕西省社会救助事业的发展提供了规范和依据，有力地推动了陕西省社会救助事业的繁荣发展。

截至2013年5月，陕西省共计保障城乡低保对象280.2万人，其中城市低保对象74.5万人，农村低保对象205.6万人。供养农村五保户127179万人，集中供养42842人，分散供养84254人。截至2013年9月实施城乡医疗救助56.5万人次，救助各类流浪乞讨人员8万次。

（一）城乡低保保障标准、保障水平较高，但保障范围偏低、不同地区低保负担差距大

为了更清楚地定位陕西省城乡低保制度的发展水平，本文将陕西省低保政策的各项关键指标与西部除西藏外的11个省份进行了比较分析，结果发现陕西省城乡低保保障标准、保障水平较高，但保障范围偏低，不同地区低保负担差距大（见表1）。

1.城乡低保保障标准较高

陕西低保政策实施以来，低保保障标准不断提高，截至2012年10月最新一次提高标准后，城乡低保保障标准较2008年分别增长了100.5%和68.9%，均值分别达到城镇355元/月·人和农村2020元/年·人。城乡低保保障标准在西部11个省份中分别列第2位和第4位，保障标准较高。

表1 2013年西部11个省（区、市）城乡低保保障标准一览

2.城乡低保保障水平较高

以消费为基础，将低保保障标准与消费支出挂钩是国际上界定低保保障水平的重要思路，即以低保保障标准占当地人均消费支出的比例来判断低保保障水平的高低。依据此思路进行测算，结果显示陕西省城乡低保保障水平均较高，通过分析计算，陕西省城乡低保保障标准占人均消费支出的比例分别为27.7%和39.4%，分别列居西部11个省的第4位和第5位，在西部11个省中处于中上水平。

在上文单变量比较后，为更准确地反映陕西低保保障水平与经济发展水平的匹配性，本文引入了经济发展因素进行交互比较，结果显示陕西省的低保保障水平高于同期经济发展水平。如果以人均收入状况来简单地体现地方经济发展水平的话，陕西省城镇居民人均收入水平位居西部11省的第5位，而城镇低保保障水平却列第4位，农村居民人均收入水平列第7位，而农村低保保障水平列第5位，从以上比较可以看出，陕西城乡低保保障水平在西部11省的排名均高于经济发展水平的排名，说明陕西省低保保障水平高于同期经济发展水平。

3.城乡低保保障范围偏低

如果以低保保障人口数量占地方总人口的比例来体现低保保障范围的话，那么陕西省低保保障范围偏低，在西部11个省的比较中处于中下水平。通过分析计算得出，陕西城乡低保人口占总人口的比例分别为3.9%和11.06%，分别列西部11省的第9位和第7位。

4.各地区低保负担差距大

如果用低保人口数量占地方总人口的比例来反映某一地区的低保负担，依据此方法对陕西省各市低保负担进行测算可知，陕西省各市城乡低保保障负担差距大。

总体来看，关中地区低保负担最低，低保人口占总人口的平均比例在5%左右，低于全省6.4%的平均水平，陕北次之，陕南最高，其中榆林、安康和商洛三市的低保负担最重，低保人口占当地总人口的