随着中国综合国力的不断提升、经济社会的快速发展、生活节奏的不断加快、社会分工的不断细化，人们对教育越来越重视，人民群众对教育的需求从“能上学”更多地转变到“上好学”上来，对教育均衡和优质教育的企盼更加强烈，越来越多的家长想方设法让子女接受优质教育，从而产生了择校、大班额等与教育公平相关的问题，也成为社会反映强烈的焦点和热点问题。因此，新时期深化教育领域综合改革必须把着力点放在促进教育公平上，解决好教育发展现状不适应社会对教育的需求这一主要矛盾。

在此背景之下，西安市深化基础教育体制改革，打出了“两改革、两创新”的组合拳，即民办学校“小升初”招生制度改革、“大学区管理体制”改革，创新素质教育，创新教育评价体系，其目的在于统筹教育发展，扩大优质教育资源，以期全面提升整体办学水平，促进教育均衡发展，推进素质教育发展，满足人民教育需求，化解教育突出问题。

一 西安市基础教育综合改革的现实背景

1.基础教育薄弱，优质教育资源短缺

提起西安的教育，很多西安人都为之自豪，这主要是因为西安高等院校林立，科研院所众多，其数量位列北京、上海之后，排全国第三。但是，西安市的基础教育相对薄弱的现状与其建设国际化大都市的目标要求相距甚远。2013年，西安全市有423所普通公立中学，全市省级示范高中仅有10所，仅占普通高中的5.81%，且大多集中在碑林、新城、雁塔等主城区，西安市民众所周知的“五大名校”全部在这3个区。全市未达到最低建设标准的70所普通高中，占普通高中的40.70%，其绝对数和所占比例显著偏大。基础教育薄弱、优质教育资源短缺且优质教育资源分布极不均衡等问题，难以满足老百姓对“上好学”的需求。

2.教育资源分配不均

地区间经济的发展不平衡、城乡二元体制的割裂，以及长期以来学校的发展建设等原因，造成了当前教育资源在地区、城乡、学校间的分配不均。

地区间发展不均衡。在义务教育“以区（县）为主”的情况下，各区县财政状况不同，雁塔、碑林、莲湖、新城等中心城区经济实力较强，能够投入更多的人力、物力等教育资源，因此较好的中小学大多集中于这几个城区。而在蓝田、户县、周至等较远区县，财政相对困难，必然造成教育投入不足，限制教育的发展。其表现为教师资源配置不均衡，城市基础教育教师超编与农村部分地区师资紧缺并存，农村普遍缺音体美等教师。

校际的不均衡，一些重点学校凭借长期以来积累的品牌效应，吸引了大量的社会资源和优秀生源。西安的五大名校，每年小升初考试和中考，都人满为患，每个年级招生到20多个班，而同一区域相邻的一些学校每年都招不够计划内的学生。这种状况更加剧了教育资源分布的不均衡，也加剧了同一区域内学校之间的两极分化。

3.素质教育流于形式

1999年，国家颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，但十几年来，特别是在中小学教育中，推进素质教育的收效有限，忽视了学生德智体美劳的全面发展，忽视了对学生自由发展、创新实践的培养，素质教育流于形式。当前中小学生综合素质主要存在三个方面的问题：一是创新能力不强；二是实践水平不高；三是人文素养不好。中小学阶段正是学生行为习惯养成的重要时期，是中小学生最需要综合素质培育的关键时期。近年来，从国家到地方都十分注重素质教育，然而素质教育在很大程度上处于一种“不自觉”的状态，学校、家长和学生没有像对待其他考试科目一样重视素质教育。

4.教育投入严重不足

随着我国经济的飞速发展，各级政府不断加大对教育的投入，但总体来看，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例一直低位运行，2012年国家财政性教育经费支出21984.63亿元，占国内生产总值的4%以上，与我国教育发展的需求还存在很大差距，不仅低于大多数发达国家，而且低于部分发展中国家。具体到西安，2012年西安财政性教育支出为108.04亿元，当年GDP为2318.14亿元，占比为2.47%，远低于国家平均水平。因此，西安的教育投入严重不足，不仅严重制约着教育教学条件的改善，同时也对优质教育资源的扩大形成限制。

二 西安市基础教育综合改革的实践探索

如何破解基础教育面临的难题，办人民满意的教育，西安市适时推进教育领域综合改革——“两改革、两创新”，即民