近年来，河南深入贯彻实施“六五”普法规划，积极探索地方依法治理活动的方式和途径，区域法治化水平得到提高。党的十八届三中全会提出，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准。为深化法治创建活动，省司法厅与省社会科学院组成课题组，就“河南法治县（市、区）创建”问题进行了深入研究，设计了一套专门用来评价法治县（市、区）创建工作的指标体系，为全面建设“法治河南”提供有效抓手和平台。

一 法治县（市、区）创建的法理分析

改革开放35年，也是法治中国探索的35年。在这期间，中国的法治建设进行了一系列的论证和实践，“法治指标”的提出和构建就是其中的一个探索和例证。法治县（市、区）创建是一种广泛意义上系统层面的制度创新，使得地方法治发展程度更为直观和具体。

（一）法治县（市、区）创建的内涵分析

1.概念界定

从理论方面讲，法治县（市、区）创建就是法治在地域范围内的具体体现，是以国家宪法、法律为基础，以保障人民充分行使当家做主的权利为目的，以制约权力为重点的，适合县（市、区）实际的治理模式和状态，它通过规范的地方权力运作和普遍的守法意识，实现区域内政治文明、经济建设、文化事业、社会秩序、生态建设等的全面协调发展。

从实践方面而言，法治县（市、区）创建，其实就是在县（市、区）党委、政府的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和方式管理区域经济文化事务和社会事务，把法治渗透到社会管理的各个层面，保证各项工作都依法进行，推动和促进社会和谐进步。

2.创建目标的实质

法治县（市、区）创建目标的实质是要发挥法治在县（市、区）范围内的四个功能。一是制约公权力。古往今来实践证明，不受约束的权力必然导致腐败，因此必须运用法律法规和规范化的制度体系，对公权力的行使形成约束机制，唯有法治才是防止公权力不当扩张和滥用的有力武器。二是维护和救济私权。一个国家或地区，如果不保护私权，就不能保证经济发展，就不可能真正富裕和强大，因此法治的一个重要功能就是维护和救济私权利，通过法治的运行来规范和保障公民行使权利，促进公民义务的履行，防止私权利的不当履行及在其遭受侵害进行救济。三是解决纠纷和争端。法律所具有的指引功能告诉公民可以做什么，必须做什么和不得做什么，可以有效预防社会纠纷；法治倡导的规则之治简而言之就是通过适用放任性、导向性和奖励性的法律规范来调整合法的利益冲突，适用强制性的制度来调处非法的利益冲突；法律的重要使命就是裁判纠纷、化解矛盾。为此，法治县（市、区）创建的重要目的就是要让法治成为解决社会矛盾和利益冲突的最好手段。四是积淀和形成法治文化。法治文化能为法治县（市、区）创建提供良好的社会氛围和人文环境。必须通过法律规范的激励和约束，逐步培养公民的规则意识、法治精神和信仰以及公平正义的法治理念。

（二）法治县（市、区）创建的基本特征

1.基础性

依法治国，即依照法律治理国家，法律至上是其行动口号和价值准则。国家治国理政的手段多种多样，包括道德、宗教、习俗、纪律和政策等，但凡是不以法律作为国家治理的基本手段和主要措施的，都不是依法治国，这是法治国家和非法治国家最显著的区别。我国明确提出了建立社会主义法治国家的目标，因此我国社会各个方面和层次都要实现依法治理，运用法律手段推动社会主义市场经济、民主政治和精神文明建设的快速发展。法治县（市、区）创建是在地方范围内实施依法治理，是法治国家建设的基本单元和准备阶段，是先行先试的法治实践探索，由此积累的经验可以提供给更高层面的法治建设，从而避免走弯路，提高法治建设成效，所以法治县（市、区）创建具有很强的基础性，要给予充分重视。

2.统一性

法治统一是指一个国家的全部法律之间相互一致和相互协调，是我国法治建设的一项基本原则。地方法治建设的最终目标，是在“国家”这个统一的法治单元体中完成法治化任务，从而为建设法治国家做出贡献，而绝不是另搞一个地方的法治单元体，这与联邦制国家的地方自治以及港、澳、台的法治独特性具有完全不同的性质。因此，法治县（市、区）创建的统一性包含两层含义，一是本区域的法治创建要与整个社会主义法治保持统一，