农地非农化收益分配是当代中国收入分配的重要领域，但我国农民目前不能公平分享农地非农化收益已成为现实，造成这种现象的制约因素和原因很多，但我国现行涉农土地管理法规立法理念的滞后是重要原因之一。我国关于涉农土地管理方面的法规，主要包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，还有一些条文散见于《国土资源部关于征用土地公告办法》、《关于建立建设用地信息发布制度的通知》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《文物保护工程管理办法》等法规规章中。实践证明，产生于计划经济之下的现行涉农土地管理法规，已不适应推进我国农村集体土地改革的需要，也无法满足农民公平分享农地非农化收益的诉求。为此，修订我国现行涉农土地管理法规的理念，要实现从侧重保障国家土地所有权向保障国家土地所有权与农村集体土地所有权并重等方面的转变。

一 从侧重保障国家土地所有权向保障国家土地所有权与农村集体土地所有权并重转变

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）首次确立了物权平等保护原则。物权平等保护原则的核心要义，就是对同类物权进行同等保护。这意味着“对于不同所有制性质的物权给予相同的法律地位，赋予同样的法律效力，适用同样的法律规则”^[1]。按照我国现行法律规定，土地权的归属包括国家所有和集体所有。因此，集体土地所有权是与国家土地所有权并行的，具有平等法律地位的一项独立民事权利。但是，现行《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”^[2]这就意味着我国集体土地所有权的权能具有“不完全性”。“这种‘不完全性’与所有权的社会化以及由于土地所有权的特殊性所受到的公法上的限制和公权力的干涉不同，是与国有土地所有权相比较在效力、权能上的欠缺。”^[3]按照我国《物权法》规定的物权平等原则，既然国家土地所有权可以依法流转，集体土地所有权也应该可以在同等的条件下依法有序流转。从现行涉农土地管理法规的有关规定，可以得出一个基本的结论：我国现行涉农土地管理法规的有关规定，与通行的《物权法》规定的物权平等原则出现了冲突，从而使农民公平分享农地非农化收益存在法治障碍。因此，我国现行涉农土地管理法规修订的理念，应探索建立国家土地所有权与农村集体土地所有权并重的土地政策，并在条件允许的情况下，积极开展集体建设用地使用权有条件入市的试点工作，以最大程度保障和实现农民公平分享农地非农化收益。

二 从侧重确保国家耕地“红线”向确保国家耕地“红线”与保障农民土地权益并重转变

我国现行涉农土地管理法规确保“耕地保护”这一主线不动摇，确保了国家耕地“红线”，但由于没有坚持保护耕地面积与保障农民土地权益并重，致使国家耕地“红线”受到威胁、农民土地权益也受到一定程度的侵害。我国国土部门明确提出“土地利用总体规划、建设用地计划、耕地保有量、基本农田面积”4条“红线”不能碰。这一要求是我国经济社会发展大势所趋的表现。但是，目前我国还没有形成有效的耕地保护机制。从实践中看，同耕地保护相关的主体有政府（包括中央和地方）、农民（包括集体和个人）、建设用地单位等。他们追求的利益目标和导向存在很大差异，因此对待耕地保护的态度也各不相同。2006年，中国国土资源公报显示：全年耕地净减少460.2万亩；新增建设用地493.5万亩，其中新增建设用地占用耕地387.8万亩。新增建设用地中78.6%是来自占用耕地。2011年，全国发现违法用地行为7万件，涉及土地面积75.1万亩。地方政府实施或主导的土地违法违规行为，使得国家的宏观调控政策成为一纸空文。^[4]不少农民认为：“坚守耕地就是在维持贫穷”，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态，而这种心态势必会对农民保护