随着城市现代化水平的不断提升，城市结构多元化和社会矛盾复杂化已成为现代城市发展的必然趋势。长期存在于我国城市行政管理体系中的“多头执法”模式，已经不能很好地处理当今社会中各种利益诉求之间的矛盾，从而暴露出城市行政执法过程中职责交叉、重复处罚和执法扰民等诸多问题。国务院分别于1996年和2000年下发了《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》以及《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》。2000年，经国务院批复，河南省政府确定郑州市、安阳市为开展相对集中行政处罚权工作的试点城市。截至2013年11月，共设立27个试点地区，其中省辖市级单位4个，包括郑州市、安阳市、三门峡市和信阳市，占全省省辖市总数的22.2%；县（市、区）级试点单位23个，包括柘城县、陕县、灵宝市、林州市、内黄县、汤阴县、巩义市、延津县、长垣县、淇县、濮阳县、汝南县、原阳县、淅川县、西峡县、滑县、武陟县、新郑市、舞钢市、叶县、邓州市、淇滨区和驿城区，占全省县（市、区）总数的14.5%。

一 河南开展相对集中处罚工作的做法与成效

（一）主要做法

1.确认主体资格

对于行政执法而言，权力的运行是国家利用公权力实现行政管理的重要方式，直接关乎行政相对人的切身利益。权力主体资格合法，决定了该主体作出行政行为的正当性，是确保行为作出有效的前提条件。因而，在推行相对集中行政处罚时，明确执法主体的资格是规范主体执法行为、督促相对人服从执法的关键环节。2012年，河南省政府发出的《河南省全面推进依法行政工作领导小组办公室关于贯彻落实豫政办〔2012〕42号文件推进相对集中行政处罚权工作的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》明确了将要设立的行使相对集中行政处罚权部门的性质，即拥有相对集中行政处罚权的部门不作为政府的内设或下设机构而存在，而是由本级政府直接领导的，能够以自己名义独立行使权力，独立承担法律后果的法律部门。在法律层面确认了权力执行部门的独立性，肯定了集中处罚行为的合法性。《意见》不仅对设立行使相对集中处罚权部门法律资格作出了严格规定，同时也限制了行使相对集中行政处罚权部门中执法人员的录用条件。即行政执法人员必须拥有行政或者事业编制，并且必须通过综合法律和专业法律考试，取得河南省行政执法证，才有资格被纳入执法队伍。执法人员作为法律的直接适用者，执法人员素养和执法技能水平直接关系到法律的实现效果。因此，严格执法人员准入条件，对于行政执法体制改革，是至关重要的一项环节。《意见》不仅规定了行使相对集中行政处罚权部门的独立性、肯定了其作出行政处罚行政行为的合法性，同时也严格规定了执法部门人员的准入条件，为行政执法制度改革，推进河南开展相对集中行政处罚权提供了法律层面的保障。

2.划分执法范围

开展相对集中行政处罚工作，旨在解决多头执法、职责交叉、重复处罚等现实执法问题，是以保障行政相对人合法权益为目的的，行政体制改革的具体体现。明确“相对”与“集中”的范围决定了权力触角的边界，是确保该项工作有效开展的核心内容。

对于权力行使的内涵及外延，《意见》也作出了相应的规定。能够集中行使的行政处罚权主要包括市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，按照国家环保总局《关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》（环发〔2003〕5号）执行；工商行政管理方面对无照商贩的行政处罚权，按照有关地方性法规、省政府规章的规定执行；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。^[1]

同时，《意见》明确指出，由国务院垂直领导的行政执法部门所拥有的行政处罚权以及限制人身自由的行政处罚权，不得由行使相对集中处罚权的部门行使。行政处罚权的相对集中行使，主要是针对在城市管理活动中所涉及的处罚权的