大力推进土地资源的节约集约利用是全国各地贯彻落实节约优先战略，推动经济发展方式转变和产业结构转型升级的重要举措。近年来，大部分地区在节约集约用地方面取得了明显成效，但由于制度层面仍存在不完善之处，导致一些地方出现土地供需矛盾突出与闲置低效利用并存、城乡建设用地结构和空间布局不合理、土地利用动态监测与执法监察不到位等突出问题和矛盾。党的十八届三中全会强调坚持走中国特色新型城镇化道路，要优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。本文针对现行土地节约集约利用制度中存在的普遍问题，从决策和管理层面提出完善我国土地节约集约利用制度的对策建议，以期为全国各地破解发展用地两难问题，转变资源利用方式以推动经济转型升级提供参考。

一 完善土地宏观调控体系

（一）提高土地利用总体规划编制的科学性

提高土地利用总体规划的科学性，可为社会生产各部门合理分配土地资源，以及科学开发利用和保护土地资源建立良好的组织条件。其中的关键是地方要严格按照分解下达的各项控制指标，在准确掌握区域土地利用现状和潜力以及各类用地需求的基础上开展规划修编工作，科学安排用地指标，优化土地利用结构和布局，力争实现保护资源和保障发展的双赢局面。同时，要严格土地用途管制，除国家或省级重点产业项目或重大民生工程等可以严格依照程序进行规划调整外，其余一般建设项目的用地布局必须严格符合土地利用总体规划的要求。

（二）增强土地利用规划与国民经济和社会发展相关规划的协调性

增强土地利用总体规划的整体控制作用，要求城镇建设、产业发展等与土地利用相关的规划要与之相衔接并保持一致。科学统筹和合理规划交通、能源、水利等重大基础设施建设，以及电子信息技术、新能源、新材料等重点扶持产业的发展，满足重大建设项目的用地需求，防止出现因决策不当和盲目投资造成的土地低效浪费使用现象。严格控制城乡建设用地扩展边界，科学编制城市建设发展规划，准确合理地确定城市的功能定位和发展目标，着力提升城市的综合承载能力。

（三）完善发展用地的总量控制制度

发展土地利用总量规划控制，主要通过在规划中制定一系列的控制指标来体现。这些指标包括耕地总量控制指标、建设用地的规模控制指标、土地开发复垦与整理的控制指标和土地生态环境建设的控制指标。各级政府必须从经济社会发展用地的全局利益出发，基于土地利用现状及潜力的调查评价以及土地供需平衡分析，合理确定各类用地在规划期内的控制指标和调整指标，并通过层层分解下达执行来控制土地资源在各部门各行业之间的分配，以保障社会经济发展的合理用地需求。

（四）建立健全土地供应调控制度体系

建立健全土地供应调控制度体系，一是建立能够促进土地集约利用和优化配置以及收益公平分配的土地规划与计划管理体制和土地财税制度，把建立稳定的、与地方政府事权相匹配的地税体系作为全面开展土地管理制度改革的切入口。二是结合地区经济转型的用地需求，建立科学合理的土地用途管制调控体系，积极推行“供给引导需求”的供地新模式。三是进一步完善建设用地审批和供应的省、市、县（区）三级分级审批制度，其中市、县（区）两级主要负责强化审批和管理责任，省级国土资源管理部门可根据实际情况将部分审批权下放到市、县。通过推进审批制度改革，省、市、县（区）三级国土资源管理部门各负其责，真正形成促进土地资源节约集约利用和经济转型升级的体制机制。

二 科学制定节约集约用地目标

（一）明确节约集约用地的总体目标

建立健全各类建设项目用地定额标准及考核评价制度，进一步优化土地利用结构和空间布局，大幅度提高区域土地资源的节约集约利用水平和综合利用效益。积极推动土地利用方式向内涵集约型转变，不断提高土地资源对国民经济和社会发展的持续保障能力，增强全社会保护土地资源和节约集约用地的意识。

（二）科学规划节约集约用地的分类目标

1.新型城镇化体系用地

严格控制城市盲目扩张，优化土地利用结构和布局。加快城市产业结构调整，提升高新技术产业和现代服务业的用地比例。适度提高城镇各类用地的开发利用强度，鼓励土地复合利用和立体开发，推动土地资源的集约利用和高