城市日益暴露于气候变化和能源安全带来的威胁当中，传统的发展模式已不适应城市的可持续发展及其全球竞争力的提升。城市呼唤新的发展与治理模式。在城市内推行低碳经济，实现城市低碳排放的理念为解决城市可持续发展问题带来了新契机。从20世纪90年代开始，众多国家及城市纷纷采取行动应对全球气候变化与减缓温室气体排放，相应地已出现多个成功的低碳实践区（城市或社区），积累了不少低碳建设的实践经验。一方面，一些研究者归纳总结国外低碳城市发展的成功经验认为，低碳城市建设有着一般路径，即基底低碳（能源发展低碳化）、结构低碳（经济发展低碳化）、方式低碳（社会发展低碳化）、支撑低碳（技术发展低碳化）和行为低碳，表现在能源、产业、规划、生态系统、绿色技术等方方面面。但另一方面，不同城市仍会基于自身的发展阶段、定位、资源状况等，识别自身低碳发展的重要领域，通过自主选择（不同治理主体与方式）与创新，开发适合自身的低碳发展模式。东京是国际上较早开展低碳建设的城市之一，也是国际公认的成功案例。深入分析东京城市低碳建设的行动与进程，解读其发展特点与治理经验，将为我国城市低碳发展与创新起到积极的作用。

一 以项目治理为核心

东京是日本的首都，是世界上人口与经济最为密集的城市之一，但同时也是世界环境负担最低的城市之一。20世纪90年代，东京就已经启动对城市环境的总体治理，并持续不断地完善城市环境政策与措施。随着日本“低碳社会”发展战略的确立，东京都政府切实开展地方性的低碳建设创新与实践。2007年6月，东京政府通过了《东京气候变化战略——低碳东京十年计划的基本政策》，启动了一系列重大减排政策与措施，以实现基于2000年基础上的，到2020年减排达到25%的战略目标。2008年重新制订了东京都环境基本计划。2010年9月，东京大都市区（Tokyo Metropolitan）政府公开发布《东京气候变化战略：进展与展望》，为未来5～10年的发展确定新的目标与措施。

综合分析东京低碳发展的各项政策及行动，其低碳发展成效得益于在地方政府指导下，以能耗问题为导向，创新开发各种低碳项目，建立相应低碳管理机构及相应监管制度，形成以项目治理为核心的低碳城市发展模式与建设路径。地方政府在低碳建设过程中，集中体现低碳管理者与促进者的角色，表现出较强的治理能力，呈现“自上而下”的总体特征。政府针对城市重点的减碳领域，设计绿色、低碳创新项目，制定相关强制或引导性的制度及方案，积极引导或鼓励企业、非营利组织机构、公众参与。东京政府不仅促进都市圈内各城市间的低碳经济建设与合作，同时还强调通过地方政府来开展广泛的国际合作。东京政府在碳总量控制与碳排放交易体制上的创新，使东京在新国际竞争中占据有利地位，提升了城市的国际形象；通过增强市场调节功能，使得低碳产品、低碳技术、低碳服务市场化，充分调动企业的积极性，不断引导居民转变高碳消费习惯，推动城市低碳消费方式和生活模式。

二 政策机制创新

1.“碳总量控制与排放交易体系”（Cap-and-Trade）

东京是全球第一个建立与推行城市碳总量控制与排放交易体系的地区。它与2005年欧盟发布的GHG温室气体排放交易制度、2009年美国东北部十大洲联合发布的地区温室气体排放动议相比，其主要特点是，在地区范围内有针对性地涵盖大排放级别的工商业机构（办公建筑和工厂），并从政策层面上对减排的具体目标（见图24-1）作出了强制性规定，同时进一步细化到各实施阶段，通过引入市场机制，设定排放权贸易。该交易体系共涉及1400个场所（1100个商业设施和300个工厂），以二氧化碳间接排放（电力和供暖）为控制和交易对象，具体包括强制大型企业机构减少碳排放量，设定排放权贸易；要求中小型企业报告应对全球变暖的措施；增强一系列城市环境规划；等等。在日本国内，这些措施与政策都是低碳政策创新的表现，其中部分甚至处于全球领先地位。

图24-1 东京都各部门二氧化碳减排目标的确定

2.低碳国际合作与共享政策

东京政府的低碳创新政策（主要是Cap-and-Trade）吸引了广泛国际兴趣。东京不断收到伦敦、巴黎、悉尼、首尔市政府及欧盟、世界银行、研究机构参加国际会议的邀请。2010年4月，东京碳排放总量控制与碳排放贸易发