城市化是世界各国曾经经历或正在面临的重大挑战，是社会建设的重要内容。中国目前城镇化水平已达37%，而在最新一次的人口普查中我国城市人口占比已达51%。按照“纳瑟姆曲线”（Ray.M.Northam，1979）所描述的城市化规律，中国的城市化进程已经进入了发展势头极为迅猛的高速阶段。

城市化进程对社会结构、社会生活各个方面都带来了巨大影响。这种变化既带来了城市繁荣，也带来了许多新的社会问题，传统的城市管理体制已难以适应现代化城市建设和管理的要求，需要完善社区自治的法律制度、转换政府角色、形成多形态的行政隶属体制、构建新型组织体系。如何通过体制机制创新，更好地促进社区建设保证民生，成为考验地方基层政府公共管理能力的重大议题。从世界发展的普遍规律看，“社区是伴随着人类聚落文明出现而普遍存在的社会单元……社区发展不仅已成为国际城市化理论的一个前沿阵地，而且放眼各国城市现代化的管理和都市更新规划实践，无一不涉及社区建设这一‘都市社会的微观再造’。”^[1]提升和完善社区管理需要我们具有广阔的国际视野，借鉴世界各国在相关领域的经验。

一 全球城市化进程中的社区管理趋势

1.社区发展是低成本、高效益的民生改善途径

国外社区发展的经验成果表明，通过社区发展将民生问题在社区层面解决，是低成本、高效益的社会问题解决方案。由于社区服务的内容是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率小和服务机制难以适应的弊端。国外社区服务的管理经验和模式，集中反映了社区服务的责任由原来政府单独直接负责提供，转为政府、社区、社会其他组织共同负责的路径，政府在社区微观领域的主动职能转变，也是西方非政府组织得以迅速发展的重要因素。具体而言，国外政府对社区公共事务，主要通过契约方式向社区组织购买服务；通过低息贷款和税收减免政策鼓励民间组织参与社区服务；通过拨款数额的增减，体现政府关注的重点，达到控制社团行为的目的。但是，责任分担并不表明政府减轻了对供给社区公共服务的责任，更不意味着政府可以放弃责任。政府在减少直接提供的同时，必须以监察者和指导者的身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督各个市场主体的承诺与运行状况，审视社区服务的质量和效益，促进社区公众权益和福利的扩大。

社区提供公共服务的优势可表现为以下几点。

（1）公共服务消费具有大范围的非排他性。而社区因为范围相对小，提供的公共服务较易有针对性，避免“搭便车”现象，成本收益偏离不大。

（2）在公共产品的选择上，社区能够更便捷地显示个人偏好，因为居民对自己社区的公共事务比较熟悉，相对容易达成共识。

（3）居民对社区公共产品供给具有较高配合度。社区以提高社区生活质量为目的，依照自愿原则订立契约，不具有强制性。居民自愿一定是建立在对公共产品供给的过程详细了解和赞同的基础上。

（4）社区公共服务的供给更容易获得免费产品。政府主要是通过税收和行政收费等方式筹集资金的，社区中有比较充足的志愿产品和社会资金。

2.社区管理中政府和社会的关系

西方社区发展的经验表明，在城市化进程中，政府和社区发展的关系非常复杂，政府职能转变和“社区再造”主要取决于两个维度，一是政府的角色定位，二是经济的发展阶段。前者的规律是，传统社会下的政府职能结构中心是阶级统治职能，以后逐渐转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。后者的规律是，在区域经济高速发展时期，虽然由于流动性强，社会格局变化迅速，社会问题层出不穷，但程度较弱，社会群体心态比较稳定，社会资源比较充分，民众也更有意愿通过自组织来进行自我管理和自我服务。而在经济衰退时期，社会动荡加剧，社会矛盾加深，社会群体心态浮躁，社会资源相对匮乏，民众转而要求政府使用公共资源和强制性权力来解决社会问题。

从西方与公民社会的关系看，伴随着经济发展的三个阶段，两者也经历了从一元从属结构向二元分立结构、最终走向一体化意义上的一元包容结构转变。具体而言，在“官民二元动力机制”的演变下，一个半世纪以来，西方城市社区的发展经历了“民”—“