2006年拉美的养老金制度改革进入了第25个年头。以1981年智利养老金私有化改革为起点，在过去25年内，拉美已先后有12个国家进行了结构性的养老保障制度变革，这些国家的改革经验已对推进世界社保改革进程产生了重要影响。从25年来的发展历程看，拉美国家养老金制度私有化改革已取得了明显的成效，但仍然面临着许多复杂的问题。未来养老金制度的发展成效将取决于养老金制度的改进与经济社会综合的配套改革措施。如何完善多支柱的养老金计划结构，增强养老金计划的缴费能力，减少养老金收入分配上的差距，维护长期内政府合理的财政负担水平等，都是实现养老金制度可持续发展的关键问题。

一 传统养老金制度的改革背景

拉美是西半球最早建立养老金制度的地区之一，20世纪二三十年代，乌拉圭、智利、阿根廷和巴西等南美国家就开始实施社会保险政策，以后逐渐向中北美地区扩展，到80年代中期，几乎所有的拉美和加勒比地区国家都已建立起社会养老金计划。受欧洲大陆社会保险模式的影响，拉美国家传统养老金制度采用的都是现收现付制的社会统筹保险模式。早期的退休金制度给付条件十分慷慨，随着养老金计划逐步扩展到社会各个阶层，养老金计划的财政状况日益恶化。从20世纪下半叶开始，传统现收现付制的种种弊端开始显露出来，许多国家的养老金制度越来越难以维持运营。传统制度面临的问题主要表现在以下几方面。

第一，财政收支失衡。养老金财政入不敷出的直接原因来自两方面：一是人口老龄化趋势的加快；二是严重的逃缴费现象。从70年代开始，阿根廷、智利和乌拉圭等国家已开始出现社会保险赤字。进入80年代后，随着债务危机的爆发，社会保险债务日益成为各国政府财政的沉重负担。以智利改革之前的社保财政收支情况为例，到1974年各项社保项目缴费率已平均高达工资的61.9%，其中养老金缴费率平均为22.8%。为了维持社保体制的运营，政府的财政转移支出越来越高，从1975年到1980年改革前的6年内，退休金支出的40%要靠政府来补贴，平均每年占到国内生产总值的3%。^[1]

第二，养老金收入分配上的不平等。许多国家的养老金计划在不同部门和行业之间条块分割，在筹资方式、养老金给付上缺乏统一的标准，造成养老金收入分配上的不公。1980年改革前，智利传统的养老金体制共有32个独立的社会保障机构（称为Cajas），管理着上百种不同的养老金计划安排，其中一些制度安排使某些群体享有特权，如“与薪金挂钩的养老金制”（Salary-linked Pensions），规定在职人员的养老金与其薪金同步调整，而且根据就业年限可以提前退休，最早的提前退休起始年龄为42岁。^[2]然而，养老金计划针对贫穷工人的给付资格要求却十分苛刻。由于养老金缺乏与通货膨胀指数相挂钩的调整机制，从1962年到1980年期间，智利支付给蓝领工人的平均养老金下降了41%。^[3]

第三，养老金计划参保覆盖面窄。大多数拉美国家的养老保险体系只覆盖到城市的正式部门雇员，大量自雇者、失业人口和低收入贫困阶层被排除在养老保障计划之外。在传统公共养老金计划下，参保情况最好的拉美国家覆盖面大约为70%左右，如乌拉圭为73%，智利为64%；大部分中等国家参保率处在30%～50%之间，而最差的国家低于20%。^[4]

第四，低效的管理体制。在拉美国家传统社保体制下，政府部门直接参与各类社会保障项目的管理，社保行政机构数量庞大且分散，造成政出多门，官僚主义盛行。有许多国家建立了社保基金储备，但这部分社保资金大多由政府掌控，由于投资管理上的混乱，造成了大量亏空，从而进一步加重了社保资金的支付缺口。

二 20世纪80年代以来的改革历程

面对传统公共养老金计划的困境，拉美国家开始寻求养老金制度改革的对策。但是在智利改革之前，各个国家进行的都是对传统体制的修补式改革，包括提高退休年龄、提高缴费、统一养老金给付规则等方面的改革措施，这种制度内的参量式改革方式收效甚微。1981年，智利的改革建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划，其特点是养老金缴费全部来自个人，资金在账户内进行积累，养老基金投资由个人作出决策，选择私营养老基金管理公司进行市场化的投资运作。在制度特点上，智利的养老金制度是一种DC型（缴费确定型）的完全积累制模式。因其特殊性和典型性意义