一 背景

气候变化已经对自然和和人类环境产生了相当大的影响。发展中国家生态系统脆弱，基础设施落后，抵御自然灾害和适应气候变化的能力低，在气候变化条件下表现得更为脆弱。因此，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）谈判中，气候变化影响与适应问题是广大发展中国家最为关注的议题之一。

《公约》中的许多条款都涉及适应气候变化问题，特别是《公约》第4条第1款提出缔约方应“制定、执行、公布和经常更新国家的以及适当情况下区域的计划，其中包含能够充分适应气候变化的措施”，并“开展合作为适应气候变化的影响做好准备”。第4条第4款提出发达国家缔约方应“帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用”。第4条第5款提出发达国家应采取一切措施促进和资助向发展中国家转让技术。第4条第8款提出各缔约方应充分考虑按照本《公约》需要采取哪些行动，包括与提供资金、保险和技术转让有关的行动，以满足发展中国家缔约方由于气候变化的不利影响和/或执行应对措施所造成的影响。第4条第9款提出各缔约方在采取有关提供资金和技术转让的行动时，应充分考虑最不发达国家的具体需要和特殊情况。

《公约》缔约方会议第十三次会议于2007年12月在印尼巴厘岛举行。会议的主要成果是制定了旨在加强落实《公约》的决定，即《巴厘行动计划》。《巴厘行动计划》主要包括四个方面的内容：发达国家和发展中国家的减排问题；加强气候变化适应行动；加强减缓温室气体排放及适应气候变化的技术研发和技术转让；为减排温室气体、适应气候变化及技术转让提供资金和融资。要求发达国家提供充足的、可预测的、可持续的、新的和额外的资金资源，帮助发展中国家参与应对气候变化。成立了《公约》之下的长期合作行动特设工作组（AWG-LCA）。

在过去10多年，国际社会一直就气候变化影响与适应进行谈判，并取得了一定进展。但主要活动集中在促进知识共享和能力建设方面，对发展中国家执行适应气候变化行动的帮助与发展中国家的实际需求相差甚远。

二 谈判的焦点问题

适应气候变化从《公约》第一次缔约方会议起就一直有适应气候变化的相关议题，但谈判的进展相当缓慢。主要存在的焦点问题是：（1）适应气候变化的责任问题，谁出资和如何出资帮助发展中国家适应气候变化；（2）适应气候变化的公平问题，应帮助哪些国家适应气候变化。

发展中国家认为：气候变化对发展中国家造成了额外的负担，适应气候变化是发展中国家的优先任务；发达国家应对气候变化及其产生的不利影响负历史责任，应履行《公约》的义务，为发展中国家提供充足、稳定、可预测和额外的资金帮助发展中国家适应气候变化，海外发展援助（ODA）和贷款不能算作发达国家在《公约》下履约；不仅从清洁发展机制（CDM）项目的收益中征税，还应从联合履行（JI）项目和排放贸易（ET）项目中征收部分收益；发达国家应帮助发展中国家开发和应用适应气候变化的技术，消除向发展中国家转让先进适应技术的障碍。

发达国家认为：适应气候变化是所有国家的责任，将适应气候变化纳入到发展规划是各国政府自己的任务和责任，国际支持只是一种补充。发达国家承认目前用于适应气候变化的资金有限，但主张各国在财政预算时考虑适应气候变化的投资，强调通过多种途径（包括私营部门）募集资金帮助最脆弱的发展中国家适应气候变化。这种方式是发达国家企图回避向发展中国家提供充足、可预测和可持续的资金和技术转让义务。所有发达国家强调其提供的适应资金将主要用于最脆弱国家，这是发达国家在适应问题上对发展中国家进行再分类，企图分化发展中国家。

在发展中国家内部也存在难以调和的矛盾。大的发展中国家希望发达国家提供的资金和技术援助应是针对所有发展中国家，同时要考虑小岛国家联盟（SIDS）和最不发达国家（LDCs）的特殊需求，而小岛国家联盟和最不发达国家提出应特别考虑SIDS和LDCs，而不顾及其他发展中国家的利益。另外，石油输出国则强调它们受到气候变化的双重不利影响，因为气候变化使它们的沙漠化和水资源短缺问题日趋严重；同时，由于发达国家采取减排措施，对它们的经济造成了严重的影响，它们在经济多样化方面需要得到国际社会的