欧盟委员会于2009年1月28日草拟了一份有关哥本哈根气候变化协定的内部通报文件（以下称“哥本哈根方案”）。这是一份欧盟委员会与欧盟理事会、欧盟议会和欧盟区域经济与社会理事会沟通的官方文件，不仅就中长期全球的减排目标、方式，资金渠道和碳市场的发展进行了详细的阐述，还涉及发达国家、发展中国家的减排、适应、资金、技术等多方面的机制设计。鉴于欧盟是目前气候变化领域的一支重要驱动力量，方案所披露的信息在一定程度上可以视为对2009年底在哥本哈根举行的《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方会议的“气象预报”。这份文件问世后，各国对此的反应折射出哥本哈根气候变化协定是否能如欧盟所愿顺利达成。

一 新的减排目标与减排路径

该方案开宗明义，欧盟再次强调2050年全球温升的底线为不超过工业革命前2℃，甚至谨慎赞成将浓度稳定在350ppm的提议。如果要实现升温不高于2℃的目标，欧盟建议哥本哈根协定应明确界定全球的减排目标，即到2050年全球温室气体排放至少比1990年减少50%，并且必须在2020年达到峰值。在这个过程中，发达国家要起主导作用，不仅是因为发达国家历史排放高，而且也有经济和技术实力通过发展低碳经济实现减排，但是发展中国家也要作出相应的贡献。

发达国家作为一个整体，到2020年实现温室气体在1990年的基础上减排30%。这一目标与欧盟低于2℃温升目标相符，即到2050年时减排80%，2020年减排25%～40%。减排路径可以选择与国内减排行动结合从发展中国家购买排放信用的方式达到减排要求。在对各国进行减排目标的分解时，可以参照四个因素（人均GDP、单位GDP温室气体排放、1990～2005年温室气体排放趋势、1990～2005年人口增长趋势）进行分配。

在为2012年后的减排选择历史基年时，欧盟建议以《京都议定书》中被广为接受的1990年作为基年，但各国也可以自行选择1990年之后的某个年份作为基年。

除了已经签署《京都议定书》的国家，欧盟建议哥本哈根协定应该让更多的国家承诺减排，包括所有《联合国气候变化框架公约》附件一的国家、所有OECD国家，欧盟现有的和未来的成员国也都应该纳入减排名单。

发展中国家作为一个整体，也应该以实际行动为减排作出贡献。据最新的科学报告，要实现不超过2℃温升的目标，不仅需要发达国家的努力，还需要发展中国家在2020年实现排放低于常规情景的15%～30%，换言之，相对于常规情景，发展中国家集团要在2020年实现减排15%～30%。

在发展中国家集团内部，由于各国国情不同，需要采取的行动也有差异，不可能设置统一的减排路径。因此，欧盟建议按照《联合国气候变化框架公约》的要求，各国制定各自全国性的气候变化战略，实现减排。欧盟建议在哥本哈根协定中规定：除了最不发达国家，所有的发展中国家都应该在2011年底前承诺采取低碳发展政策，特别是电力、交通、高耗能产业，政策要覆盖几乎所有的关键排放部门，如果该国是林业大国，还应该包括林业部门。发展中国家的减排行动应该予以登记，以便测量、报告、核查，发现问题可以及时解决。

欧盟建议哥本哈根协定将来自国际航空航海的排放计入全球目标，可以将这一排放登记在入港国或出港国。《联合国气候变化框架公约》可将航空航海部门的减排目标设定在低于2005年的排放水平。该部门的性质决定了可以采取国际化的方法实现减排目标，如在国际民航组织和国际海事组织的管理下，采取排放贸易等市场化方法就能够实现有效减排。欧盟已经将航空排放纳入排放贸易体系，并拟以此为模式向全球推广。

二 适应、低碳与资金机制

用于支持低碳发展的资金机制包括各种各样的私募和公共基金、国际或双边、多边贷款等，用于减排和适应。据估计，到2020年全球用于减排的投资将增至1750亿欧元/年，而超过半数的投资（约950亿欧元）将投向发展中国家。相应的，发展中国家在制定低碳发展战略时，要实施可行的融资和减排政策以撬动投资。

发展中国家的资金来源主要有两个渠道。一是政府通过政策引导私人部门和家庭投资于减缓行动，这种方式能确保持续的国内投资并提高能源安全；二是启动国际借贷计划，因而会涉足国际私人资本。

欧盟建议哥本哈根协定应该为适应行动制订工作框架。（1）适应：所有承诺国应采取行动建设一个更具气候弹性的社会。（2）整合