一 中国城镇化发展的历史审视

1949年新中国成立以来，中国的城镇化走过了一条艰难曲折的发展道路。回顾过去，我们发现许多方面值得我们回味。

（一）城镇化战略越来越受到重视

从新中国成立以来中国的发展历程看，工业化至上的指导思想逐步被“四化同步”的指导思想替代。新中国成立初期，党和国家把工业化作为加速我国经济社会发展和进行社会主义建设的主要手段，全力推进工业化。1949～1957年期间，国家政策是工业化至上，城市发展服从于工业发展，城市规划服务于工业项目选址和布局。1958～1976年期间，在特殊历史背景下，把工业化至上推向极致，执行了工业化（重工业优先发展战略）和城镇化相分离的政策（工业布局执行靠山、分散、隐蔽的原则），导致工业发展和城市发展两败俱伤，教训深刻。1977～1999年，国家开始重视城市规划和建设工作，1980年确定“严格控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针，1989年又修订为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。2000～2005年期间，国家“十五”计划纲要首次提出“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”“走符合我国国情，大、中、小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”“有重点地发展小城镇”。2006～2010年期间，国家“十一五”规划纲要提出，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。2011年以来，国家“十二五”规划，特别是党的十八大报告将城镇化提高到前所未有的高度，提出工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步的发展理念，体现了党和国家对城镇化规律的认识在不断深化。

（二）半城镇化积累的问题十分严重

城镇化是农村人口不断转化为城镇人口的过程，从理论上说它有三层含义：一是就业的非农化，二是居住的城镇化，三是待遇的市民化。

1978年改革开放以前，在高度集中的中央计划经济体制下，我国实行城乡二元管理制度，农村人口转化为城镇人口的渠道十分狭窄，而且主要由计划调配，就业非农化、居住城镇化和待遇市民化一步完成。改革开放后，国家允许农民进城务工经商，农村人口转化为城镇人口的渠道多元化，进而出现了就业的非农化、居住的城镇化和待遇的市民化相分离的现象。这种现象被称为不完全城镇化，或者半城镇化。

按照国家统计局的统计数据，2011年中国城镇化率是51.3%，这是按照居住地统计的城镇化率，同年就业非农化比率是65.2%，后者比前者高出13.9个百分点，说明有大量“离土不离乡、进厂不进城”的农村剩余劳动力存在，他们只实现了就业的非农化，并未实现居住的城镇化和待遇的市民化，是一种初级的城镇化，或者不完全的城镇化。

另外，中国还存在大量“离土又离乡”的农民工，他们长年在城镇务工经商，农忙季节或者节假日返乡，被统计为城镇人口，但是并没有市民待遇。据估计，1983年中国外出农民工约200万人，1989年达到3000万人，1995年突破7000万人，2002年突破1亿人，2012年突破1.6亿人^［1］。由此可见，大量农业转移人口的存在，要求中国的城镇化，不仅要实现就业非农化基础上的居住城镇化，还要实现居住城镇化基础上的待遇市民化，城镇化的任务十分艰巨。

（三）城镇化缺乏顶层制度设计

从制度层面来说，中国的城镇化缺乏顶层设计，往往是“摸着石头过河”，实践推着政策走。时至今日，各地实践中暴露的弊端日渐显现。

一是集体土地处置如何保障农民权益尚缺乏顶层制度安排。宪法规定我国实行土地公有制，城镇土地国有，农村土地集体所有。城镇化的过程，就是城镇地域空间不断扩大的过程，就是农民不断转变为市民的过程。在这个过程中，农村集体所有的土地面积不断缩小，而城镇国有的土地面积不断扩大。集体土地转变为国有土地，在社会主义市场经济体制下，应该遵循“公开、公平、透明”的交易原则。但在实践中，土地增值收益绝大部分被地方政府和开发商占据，农村集体和农民享受的增值收益甚少。而且，村干部侵占集体土地收益的案例屡见不鲜。尽管十八大报告提出改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，但还没有上升到法律层面，分配比例具体有多高也没有明文规定，在实践