一 我国“十二五”节能减排目标完成情况

中国“十一五”计划基本完成了单位GDP能耗下降20%的节能目标，在此基础上，2005年确定的“十二五”期间节能低碳的约束性指标更具挑战性，即2015年单位GDP能耗降低16%，单位GDP二氧化碳排放量降低17%^［1］。为了推进节能减排和低碳发展，2011年8月国务院制定了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，2012年8月又印发了《节能减排“十二五”规划》，对全面推进“十二五”期间的节能减排工作做出了详细的部署，出台了一系列政策措施。例如，2010年和2012年先后两批启动国家低碳省区和低碳城市试点^［2］，在7省市推进碳排放权交易试点工作等。从实际执行情况看，2011年单位GDP能耗仅下降2.01%，2012年情况虽有所好转，单位GDP能耗下降3.6%，但从2013年7月公布的2013年1～5月份各地节能减排目标完成情况晴雨表看，部分省区亮起了“黄灯”和“红灯”，节能形势相当严峻^［3］。相比“十一五”，各地普遍感到完成“十二五”节能低碳目标的压力更大，面临的障碍和困难也更多。

“十二五”节能减排成效不尽如人意，有客观原因，也有主观原因。首先，从客观原因看，主要是中国总体上仍处于工业化、城市化加速发展的特殊阶段，减少贫困和发展经济的任务繁重。大规模基础设施对能源密集型产品的需求旺盛，经济结构调整空间有限，转变经济增长方式难度较大，加之能源结构以煤炭为主难以根本改变，造成随着经济增长能源消费和排放增长过快。特别是在中西部地区，经济快速发展与节能减排之间的矛盾尤为突出。其次，“十一五”期间许多低成本节能机会已经挖掘，进一步深化节能必然成本升高，难度增大。“十一五”期间重点高耗能行业大力淘汰落后产能，部分高耗能行业的整体技术工艺装备已经处于较高水平，技术节能空间收窄。以工信部下达的炼铁、炼钢、电解铝淘汰落后产能目标任务为例，2011年分别为2653万吨、2627万吨和60万吨，2012年减少到1000万吨、780万吨和27万吨，2013年计划淘汰炼铁落后产能进一步减少到263万吨，而炼钢和电解铝与2012年目标持平^［4］。

除此之外，对节能减排和低碳发展主观认识不到位、措施不配套、政策不完善、资金缺乏、技术不足、能力欠缺等问题是更深层次的原因。本文试图就这些深层次的问题进行一些剖析，在借鉴国际经验的基础上，提出中国进一步推进节能减排和低碳发展的对策建议。

本文试图分析中国在推进节能减排和低碳发展方面面临的困难和挑战，概述英国气候政策的一些新进展，找出可供借鉴的经验。

二 我国节能减排和低碳发展存在的问题剖析

（一）认识障碍

1.地方政府认识不到减排的重要性，过分追求经济增长

气候变化是全球性问题，一些地方官员认为某个地区减少或增加碳排放对全球影响甚微，花大成本减排是得不偿失的；还有些官员对气候变化的科学性表示怀疑，对节能减排工作的重要性还缺少深入的理解，对低碳经济发展的内涵与发展途径，以及对节能和提高能效在调整优化经济结构、转变经济增长方式、应对气候变化及促进低碳发展方面的重要性认识不足。在这种思想的指导下，片面追求GDP以彰显所谓的“政绩”就成为一些地方政府的工作重心。热衷于上项目、铺摊子，降低单位GDP能耗的功夫，不是下在分子上，而是下在分母上，自觉或不自觉地将节能减排和经济发展对立起来。对完成“十二五”节能目标缺乏整体的考虑和部署，前松后紧，不断将任务往后积累，到最后只能采取强制性行政手段拉闸限电。真正能把低碳经济作为新的机遇，努力寻找新的经济增长点的地方政府还不多见。

2.企业的低碳意识有待加强

目前，节能减排和低碳发展还没有成为绝大多数企业的自觉行动，“资源意识”“节约意识”还有待进一步提高，企业主体自觉节能的长效机制没有真正形成。过去人们往往认为，企业尤其是国有企业理所当然地应该承担更多节能减排的社会责任。但是，理论和实践都证明，依靠企业自觉承担社会责任来实现节能减排是靠不住的。事实上，节能减排和低碳发展对企业而言，往往意味着设备和技术的改造、投入的增加、管理环节的增加，即使节能减排项目具有很强的社会效益和一定的长期效益，但在开发初期投资大，即期经济效益不确定，投资存在一定风险。因而企业没有节能减排的内在动力。因此，加强低碳