随着城市化和工业化的推进，我国环境问题日益凸显，湖泊水环境更是迅速恶化。在城市里，人口的增加和集聚、工业企业的引进和扩张都给城市湖泊环境带来了压力。目前，城市湖泊污染问题已经十分严峻。根据《2011年中国水环境状况》的数据，2011年，监测的26个国控重点湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占53.8%，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为46.1%和7.7%，主要污染指标为总磷和化学需氧量。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良-良好-较好水质的监测点比例为45.0%，较差-极差水质的监测点比例为55.0%。而在城市内湖监测的5个城市内湖中，东湖（武汉）、玄武湖（南京）和昆明湖（北京）为Ⅳ类水质，西湖（杭州）和大明湖（济南）为Ⅲ类水质，近年来并无明显改善。^［1］事实上，过去30年内，我国被污染的湖泊面积已从最初的135平方公里激增至1.4万多平方公里，被污染的湖泊类型也从城市小湖泊发展到一些大中型湖泊。^［2］城市湖泊污染问题的严峻引起了社会各界的关注，政府近些年来也已强势介入，积极寻求治理之路。国家和地方每年都要投入巨资，用于环境污染治理。2009年，全国用于包括水污染治理在内的环境整治投资为4525亿元，比2005年增长89.5%。在“十二五”环保科技的投资额度中，水污染防治领域占比最高，估值达50亿元。^［3］然而，与大量的人力、物力投入相比，城市湖泊治理的收效却还很小。是什么原因导致我国水污染防治一直收效甚微？中国城市湖泊治理困境问题何在？我们应该采取怎样的措施来改变这个现状？本文将从经济学研究视角进行系统分析，探讨有效的制度创新与相关政策选择。

一 研究现状

多年来，国内外学者从工程技术、生产方式、法律手段、经济手段、土地和农业结构、综合控制等多方面对水污染防治展开了分析。水作为自然资源之一，具有公共物品的属性，服务于经济、社会、生态等多种用途。早期，国外学者对水污染治理的研究多集中于工程技术手段。1910年，马歇尔提出了“外部不经济性”这一重要概念。基于此，福利经济学之父庇古（Pigou）提出了运用庇古税的方法来纠正负外部性的问题，这一理论在水污染防治方面的直接运用就是通过征税来减少企业的水污染排放物^［4］。随后，戴尔兹于1968年首先提出了排污许可证交易的思想，并被一些国家用于水污染防治，这是对工程技术手段治理水污染的一种体制创新^［5］。Segerson最早提出基于水质标准征收环境污染浓度税的政策，指出由于很难监测到面源污染每个污染者的行为和污染排放量，因此，基于排污者收费的政策难以具体实施，并从理论上设计了一种基于危害水质的某种污染物的浓度收费政策，对某地区设定某种污染物浓度标准或水质标准，依据标准对该地区进行补偿激励或者惩罚^［6］。Anastasio Xepapadeas在Segerson的研究基础上提出了更为可取的建议，他认为由于面源污染源不易监测或监测成本很高，管理者无法有效地了解所有这些排污者的排放量。因此，政策措施可以分为两个方面，一个方面是对可以监测到的污染排放部分征收排污税，另一方面是对难以监测到的但影响了社会总福利水平的污染征收环境污染浓度税。在税率的设定上，采取差别对待。要对单个污染者的排污行为进行监测，但实际上在采取差别税率的政策时，仍要掌握几乎所有污染者的排污信息。因为，当环境污染浓度没有达到环境保护标准时，对整个地区的排污者进行征税，可能会导致那些努力进行污染控制的排污者的控污积极性受到打击，从而放弃控污行为^［7］。Rousseau则指出许可证交易具有成本节约、激励超出目前限制的污染削减、激励技术革新等好处，但同时也存在缺陷，比如，市场力量的可能性、较高交易成本的出现以及监督和执行不力等^［8］。

在国内，一些学者研究认为，我国湖泊富营养化主要是面源污染，主张通过运用化肥和农药减量施用技术、人工湿地技术、废弃物资源化利用技术进行治理^［9～17］。另有一些学者针对具体流域的水污染现状，提出了不同的治理对策。霍尚涛等根据长江流域的水污染现状，指出除采取治污措施外，更重要的是要重视利用立法和加强监管等预防性措施^［18］。张体伟针对滇池的治污现状，回顾了滇池的水环境，以及治理过程中出现的问题，剖