经济发展内需不足迫切需要改善民生福利，而民生保障中的资源困境严重制约了我国社会福利水平的提高。根据国际经验，北京市的人均GDP在2009年就已经超过10000美元，具有发展普惠型社会福利的基础。为避免社会福利陷阱以及社会福利的财政依赖，北京市从发展社会经济和社会企业入手，引导社会资源向民生保障领域投入，这是中国普惠型社会保障制度建设的有益探索。

一 当前中国民生保障发展的资源困境

资源匮乏是困扰发展中国家民生保障发展的重要因素。在我国，民生保障对公共财政的高度依赖是制约民生保障水平的主要原因，以致形成了民生保障供给与民众需求脱节的局面。

（一）保障资源渠道单一与财政依赖

在全能型政府的思维惯性下，我国国家与政府的责任被无限放大，社会组织的力量与功能被严重忽略，无法达到国家与社会充分合作的国家与社会关系模式。保障民生是国家、政府的重要责任，但这并不意味着民生保障资源只能单纯依赖公共财政。然而，长期以来，我国在民生保障问题上存在过多强调政府公共财政的投入而忽视其他融资渠道的开拓的现象。正如原北京市副市长丁向阳在“2009年民政工作年中分析会”中所分析的那样：“近年来，民政工作作为民生的基础内容，受到了各级党委和政府的高度重视，但民政工作还更多地停留在依赖于公共财政预算，尚未充分调动社会力量参与民生和社会建设。”^[1]

民生保障完全依赖公共财政的后果集中体现在以下两个方面：一是随着民生保障组织与机构的不断壮大，政府需投入大量资金建设，对它们的资金支持与补贴等刚性的需求与经济发展的波动性以及公共财政的有限性之间存在矛盾，在经济低迷与公共财政不足的情况下，不断发展提高的民生保障水平将成为越来越重的财政包袱；二是不利于市场化竞争和民众对市场的选择，阻碍社会资源大量进入民生保障行业。因此，在民生保障建设工作中可以培育、调动哪些社会力量，如何充分调动这些社会力量参与民生保障建设，都是多年来困扰政府的问题。

（二）保障资源总量匮乏与需求矛盾

当前民生保障对公共财政的高度依赖，使全社会能够用于这一领域的资源总量偏小，这不仅因为日益沉重的财政包袱会限制其增长，而且因为其阻碍了社会力量的进入。但与此同时，随着经济的发展，社会需求结构由温饱型向小康型转变，民生需求和社会问题更加复杂多样^[2]，民生保障需求从满足人民群众的生存性需求向满足人民群众的发展性需求转变，从解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题向注重为人民群众提供公平、公开、均等化的公共服务转变。

民众多元化的社会需求与有限的民生保障资源供给总量之间形成了巨大的矛盾。提升社会服务的水平和效率，构建与经济社会发展相适应、覆盖全体、满足基本需求的适度普惠型的民生保障体系，主动而不是被动寻找途径去化解民生保障资源供给与民生需求之间的紧张状态——这也是困扰当前中国民生保障发展的主要问题，“需要财力的支撑，但也不单纯是钱的问题”^[3]。

二 “大民政”中社会企业的福利贡献

“大民政”催生的社会企业，是将专业的企业运营理念带入社会和社区的日常运作当中，是一种准市场的经营策略，体现了市场与非市场的结合，实现了企业化运作与社会化福利的结合，而不同于传统的单纯依靠政府财政与慈善捐赠的社会组织。它们除具有市场的竞争性外，还具有相应的社会属性，追求社会价值；但它们的社会化与产业化运营模式，保留了适度的营利性，使其运营具有自我发展的可持续性。这些社会企业的较快发展给市民提供的是一种普惠型的社会福利。

（一）社会企业的社会价值追求

北京社会企业具有明显的社会价值追求，具有明确的社会目标和非市场化的特征。这主要是政府政策引导的结果。

1.社会企业的社会价值追求

北京市的社会企业不同于一般的市场经济形态，它们以承接政府的公益性服务项目为主要内容，具有明确的社会目标。虽然需要收取服务费用，但社会企业的服务价格通常是低于市场价格的，居民只需要支付很低的价格就能获得便民服务。政府在一些项目（比如居家养老服务）上加大了财政倾斜，给予服务对象补贴［比如发放“养老（助残）券”］，这属于政府的公益性投资，增加了福利保障水平，实现了相应的社