自20世纪80年代中期开始，社会福利社会化成为国内社会福利事业改革的方向，政府以正式文件的方式将其固定下来并成为指导各类社会福利机构由国家经营转变为民营的一项重要政策。这种政策调整蕴藏着社会福利事业向市场化甚至私营化转变的意涵。经过多年的实践，政策的实施在取得很大成绩的同时，越来越凸显一些需要讨论以及反思的问题。

本文以上海市B区的养老服务机构为案例，深入探讨社会福利社会化政策的得失和社会化机制的建设状况。此处所说的养老服务机构系各类养老机构的简称，包括公办、公建民营、民办公助、企业办和个人办等各种形式的养老机构。而社会化机制则指养老机构社会化的投入机制、运作机制和监督机制。

一 研究的问题和研究方法

1.研究背景和研究的问题

在经济和社会快速发展的背景下，受出生率和死亡率等因素的直接影响，上海市目前人口老龄化和高龄化的趋势越来越严重，上海B区也不例外。在“十五”期间，上海B区60周岁以上的老年人口达29.54万人，占全区总人口的17.9%，绝对数位居上海市第一。而据专家预测，到2010年，上海B区60周岁及以上老年人口将占全区总人口的20%以上；到2015年，将占26%。毫无疑问，这种态势意味着上海B区将面临越来越严峻的养老保障任务，以及越来越急需和棘手的资金投入的重任。正是在这样的背景下，政府出台了养老服务机构社会化的政策，以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，试图让整个社会来分担养老保障的重任以便使更多有需要的老年人能够获得养老照顾。政策实施以来，各类社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办的养老机构尤其是政府予以补贴的各类转制的养老机构，它们的运作是否达到了政策制定的目标？在这个过程中，政府的角色是什么，如何建立更公平、更合理和更能够符合多种需要的老年人养老机构体系等，这些都构成了全社会高度关注的话题，也是本文所要深入探讨的问题。

2.研究的具体方法

为了全面地了解上海B区养老服务机构社会化发展状况，完整地把握政府在养老服务事业方面投入的有效性，以及更科学地使用资料和分析现象，本研究采用了比较严格的抽样方法和多种收集资料的方法，有以下几种。

（1）文献法。研究人员比较广泛地收集了国内社会福利政策法规、老龄工作政策法规、上海B区养老服务机构服务质量规范指导手册、上海B区养老服务机构标准化管理操作指导手册，以及部分被访的养老服务机构的规章制度、机构服务内容和项目介绍汇编等资料。

（2）观察法。根据典型抽样的原则，本研究从上海B区不同类型（如政府补贴、公建民营，等等）的57个养老服务机构中抽取了G福利院、C镇敬老院等部分有代表性的单位，进行了为期一个月参与和非参与性的观察，从而收集了许多丰富的第一手资料。

（3）深度访谈。根据分层和立意抽样原则，本研究从浦东57个养老服务机构中选取了W新村街道敬老院、C镇敬老院、Q福利院、D养老院和G福利院等多家养老服务机构进行了比较深入的访谈，同时也对另外几十家养老服务机构进行了访谈和调查，从中汇集了大量对本研究极其富有启示和帮助的宝贵资料。

二 关于社会福利社会化议题的文献研究

自社会福利社会化政策颁布和实施以来，就在实务界和学术界引起热议，各种意见众说纷纭，所以，有必要对这些研究或议论进行一个简单的梳理。

1.社会福利社会化政策已有初步成效

一部分文献认为，国家颁布的社会福利社会化政策实施以来已经取得了初步成效，在政府资金短缺的情况下，国家福利院以经费来源多元化为中心的改革，“社会福利社会办”和“社区服务”等政策在解决社会问题和满足社会需求上取得了有限的成功。由于一系列相关法律和政策的实施，政府向社会力量提供了更多支持，其管理也变得更为正规。社会福利融资渠道初步实现多元化，政府在没有直接的、大量的财政投入的情况下成功地帮助了弱势群体，并且通过利用市场和社区力量的运作满足居民对福利服务的需求。民政部门开始转变自身功能，把经营功能移交给社会福利机构，部分管理功能也由行业协会来承担。并且自该政策实施以来，服务对象由“三无老人”扩展到全社会，2002年自费老人占全部收养老人的比重达到3/4。该政策尤其允许甚至鼓励民办非企业