海岸带地区是水圈、大气圈、岩石圈、生物圈相互作用最频繁和活跃的地区，兼顾了海洋和陆地两种不同的环境特征，又是人类社会经济和生活活动频繁和活跃的地区。自第二次产业革命以来，随着人类社会发展的推进，特别是经济发展的深入，海岸带特殊的区位优势成为许多产业的必争之地，海岸地区产业布局拥挤，产业间矛盾升级，严重抑制了各产业未来的发展。同时产业结构不合理，一些高排放、高污染的产业使这个身处四圈的高敏感地区生态环境迅速恶化，进而反作用于各产业的发展，经济发展速度减缓乃至停滞。然而现有分行业部门、分行政等级的管理模式不能满足这个地区的需要。

一 海岸带综合管理中涉及的政府职能

海岸带综合管理本身即为一种政府行为，其中所涉及的政府职能十分广泛。海岸带综合管理活动具有综合性、广泛性等特点，因此对此项管理活动的行动依据——海岸带综合管理计划而言，其中的政府职能要从合作协调、组织结构、法律法规和资金来源四个主要方面进行综合考虑。

（一）合作协调职能

如果海岸带综合管理项目可以被地方或者中央政府单独运作，各层政府间的协调可能不再是一个问题，但是现实中这是不可能的。一个有效完整的具有远瞻性的海岸带综合管理项目，需要中央、地方多层政府的共同参与，它们都有规划地方海域使用的权利与责任，都扮演开发者与管理者的角色，都分别掌握着不同的数据。但是两层或多层政府间的关系常常是不一致的或者冲突的，这种不协调可能产生于法律赋予的职能与权利不同，当然也产生于许多方面。比如，尽管不同层次政府的管理目标可能是相同的，但是在实际的细节运作与方法运用上却常常不一样。更能说明问题的是，不同层次政府在海岸带综合管理项目中，面对的是不同的民众，这就使民众的不同需求对相应层次政府部门的管理、实施工作产生不同的影响。中央政府考虑更多的是国际与国家事务，而地方政府则更为关心就业、公共卫生、环境及基础设施建设等问题。对海岸带综合管理项目来说，各层政府与部门间的不协调常常导致项目的无效率及目标的未达成。要解决此问题则需要建立不同层次政府部门间的沟通、信任与合作。

政府的合作协调职能通常表现在两个层面：横向，各部门机构（渔业、土地使用、海岸侵蚀管理、石油和天然气等主管部门）之间；纵向，各级政府（中央、省、区域地方政府）之间。合作协调职能可概述为以下几点：第一，加强和促进机构间或部门间的合作；第二，减少机构间的对立和冲突；第三，尽量减少机构间职能的重叠；第四，在促进政策一体化的过程中为政府部门间解决海岸带管理中冲突问题提供一个平台；第五，监督和评估海岸带综合管理项目的过程。

表1给出了两个不同水平政府在海岸带综合管理中的优势比较。

表1 两个不同层级政府在海岸带综合管理中的优势

通过比较，要整合双方的优势，形成双赢的局面，就要求政府合作协调职能的充分发挥。在这样一个综合协调机制的建立过程中，首先要考虑中央政府和地方政府是否有自己的海岸带综合管理计划以及各部门间的协调性。如果是全国范围的评估，不仅需要一个综合管理机构来执行该评估活动，而且需要各区域有具体的机构进行实际操作，而且这些区域机构之间有充分的沟通。还应考虑到如果一个管理机制已经存在或可以在另一个已有的管理机制中工作，一个新的机制就不一定要建立，但必须充分考虑已有协调机制的有效性。总之，要广泛地比较各种不同的观点，以获得最好的解决办法。

另一个需要注意的问题是，在机制建立过程中利用现有的国家规划、预算或协调办公室，虽然有一些效率，但可能无法有效地作为一个专门的部际委员会，因为现有的办公室通常有一些其他的职责，指定一个现有的部门作为牵头机构也有可能导致其与平级机构间的冲突，因此必须在是否建立一个新机构这个问题上做出妥善处理。另外，与机制相配套的激励措施同样必不可少，鼓励现有参与实体在协调过程中的合作。这种激励可以包括财政援助、增加工作人员、法定任务的联合管理等。

一个诸如此类的双赢机制，将对海岸带综合管理项目中产生问题的解决起到巨大作用。中央政府可以从国家层面出发，制定海岸带管理政策，地方政府也可以在自己的计划中体