社会福利制度是以非市场化的方式分配资源，并为弱势群体提供公共服务的制度。社会福利制度得以有效运行的一个关键要素是有一定的组织或群体来承担资源分配和服务提供的主体责任。工业化社会以来，形成了通过国家权力而建构的社会福利制度，在其中，国家担当了社会福利的责任主体。20世纪中叶以后西方国家形成了“福利国家”的制度体系，国家全面承担了福利资源分配和服务提供的责任。我国计划经济时代也曾经形成了以国家为主导、国家与企业及农村集体经济组织共同负责的社会福利制度体系。但从20世纪70年代后期以来，西方的“福利国家”的制度模式和我国社会福利制度的国家责任主体模式都受到广泛的质疑。西方国家越来越多地强调降低政府的责任，鼓励民间组织更多地参与社会福利供应和承担社会福利主体的责任。我国改革开放以后开始试图以“社会福利社会化”而重新建构社会福利制度体系。然而，20多年以来我国社会福利社会化的改革中没有明确社会福利社会化的具体制度模式。近年来，我国学术界又提出建构“福利社会”的理论主张，并力图以此为我国社会福利发展的理论基础，引领我国社会福利制度未来的发展。本文认为，要发展我国未来的“福利社会”，关键是要确定相关的制度模式，而社会福利的主体责任模式是最主要的制度议题。为此，本文从我国社会福利制度发展的实际出发，结合国外的理论和实践经验，通过分析“福利国家”和“福利社会”的关系，从理论上探讨我国新时期社会福利制度中国家与社会的制度化责任关系，从而为我国新时期的社会福利制度建构提供参考。

一 西方福利国家制度建构及其问题根源分析

当代西方的福利国家体制是工业革命以后为了应对工业化所带来的贫困等严重社会问题而出现的重要制度创新。工业化的发展一方面给人们的生活带来很大的风险，另一方面也破坏了过去农业社会长期稳定的家庭和社区的福利功能，迫切需要建构新的社会福利制度体系。从19世纪80年代开始出现的现代社会保障体制正是在工业化、资本主义制度和市场经济制度框架下，通过转变和提升国家的功能而解决工业化社会各种矛盾，满足人们基本需要的途径。新的社会保障制度模式开创了通过国家力量而构建新型社会福利制度的实践模式，是工业化社会以后在社会福利制度上重要的制度创新。这种新的制度模式一出现，就显示出在市场经济条件下满足人们的基本需要，缓解贫困、解决社会问题和维护社会稳定等方面的重要功能。“二战”以后，欧洲等发达国家和地区沿着这一方向继续提升国家在社会福利体系中的作用，建立了“福利国家”的社会福利体系，国家（政府）在社会福利体系中发挥了更加重要的作用，甚至是承担了完全的责任。

这种由国家完全负责的福利国家体制为当代社会福利制度奠定了稳定的制度基础。它最重要的特点是找到了一个能够替代过去农业社会中的家庭和地方社区，能够在工业化和市场经济条件下稳定地承担社会福利资源调动、资源分配、福利规划和服务提供的公共主体——国家。从而能够建立起超越传统的家庭福利和其他非正规制度的现代社会福利制度，以及超越地方社区的全社会统一的社会福利制度，从而使现代社会福利制度能够在抵御市场风险，保障基本民生和促进社会平等方面发挥稳定的作用。

战后西方福利国家体制有几个重要的制度基础：一是民众的社会权利得到了法律的确认；二是国家被赋予了满足民众基本需要的制度化责任，并因此而具有相应的资源调动和分配的权力；三是福利国家具有大众民主的政治基础，即政府是通过民众普选而产生，因此政府的社会政策必须满足选民的需要。不论从理论上还是制度设计上，战后西方福利国家的制度体系最初都是比较完整的。但由福利国家体制的运行而产生了相应的利益集团，即依赖社会福利制度的群体，如福利受益者群体、福利服务供应组织及人员等。这些附带产生的制度基础和社会变化，使得福利国家制度的运行产生了最初可能没有预想到的后果。首先，社会权利的理论和制度实践将获得社会福利服务界定为老百姓的基本权利，并因此要求政府承担维护这种权利的责任，但很难清楚地界定这种权利和责任的边界。从另外一个角度看，福利国家的理论和制度实践要求国家必须满足民众的基