导论

跟其他亚洲国家和地区一样，香港和澳门在1997亚洲金融危机之后，经济结构急速改变，人民开始面对经济困境。由于过去未能有效应对经济结构重组的后果，社会积累了“深层次矛盾”，迫使两地政府在近年不得不着力推出“新政”解决问题。在亚洲金融危机之前，两地政府都相信可以利用快速的经济增长来解决社会问题，而当时人民主要是自食其力而非依靠政府解决生活问题。但随着失业和贫穷问题日益加剧，这种重经济发展而轻社会保障的“生产主义福利体制”开始遭受质疑——面对人口和社会经济结构的急速改善，“生产主义福利体制”是否仍然能有效满足人们不断提高的福利期望。此外，回归后的政治变化也影响了福利政策的制定，如“港人治港”和“澳人治澳”的理念令人民对政府管治和生活水平的期望有所提高。

在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的相继影响下，香港和澳门特区政府面临着巨大的压力而开始改革其社会福利策略。在经历由经济增长不稳定，失业率上升，收入差距扩大所引致的合法性危机之后，香港和澳门特区政府意识到若无法满足人们的社会发展要求和福利需求，它们同样将付出巨大的政治代价，因而两者开始着手社会政策的改革以适应社会发展现实。基于上述背景，本文将检视两个特区政府所面临的社会发展挑战，尤其关注它们在面临社会经济和人口结构快速变化时如何改革既有社会政策，文章还进一步讨论在这个过程中“生产主义福利体制”的特质是否发生了改变。

一 危机四伏的“生产型福利资本主义”：追求“利贫增长”方式？

在后亚洲金融危机时代，Holliday（2000）提出“生产主义福利体制”概念，但随着环境的变化，这一概念所依赖的基础包括快速的经济增长、年轻化的人口结构、稳定的民主进程都发生了变化（Chan and Lee，2010；Lau and Mok，2010）。虽然目前亚洲各国的经济逐渐复苏，但事实上，以高经济增长和低社会福利支出为特征的“东亚福利体制”在亚洲金融危机后前景不再光明，特别是全球金融海啸再次证明，在全球化背景下任何一个稳定的经济体都难以不受外界牵涉。

经历了经济危机后，东亚政府究竟学到了什么历史教训？Ramesh（2009）在比较了东南亚国家（印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）在两次金融危机中的应对策略之后认为，1997年亚洲金融危机促进了贫困增速，导致了长期的政治和社会动荡，更甚者，国家一度中止学校招生和健康照护体系，一直等到国际组织的援助才得以重建。

针对金融危机广泛性和灾难未知性的特征，许多文献将其形象地比作一场火灾或灾害事故，警告政府应当做好预防措施。Lee（1998）认为金融危机之所以对经济生活造成巨大的破坏是因为“社会安全网”缺失，例如失业保险可在金融危机时发挥“自动调节器”的作用。而造成这一缺失的主要原因是，首先，多年的高就业率使政府和人民盲目地相信失业风险很温和；其次，夸大农业和非正式部门吸纳被解雇者的效度；再次，担心运行失业保险的财政开支过大，政府现有管理能力不足；又次，惧怕“福利国家”的引入损害了人们工作的诱因；最后，缺乏结社自由，工会组织化程度较低（Lee，1998）。这也解释了为何在危机之前亚洲各国都坚信市场机制。

“滴漏式经济”（Trickle-down economics）在过去几十年内一直被认为是最理想的财富分配方式，但其发展过程也会遭遇经济危机的影响，而不管一心为解决问题抑或诉诸政治目的。在当前金融危机中，民主政府或威权政府实际上都采取了之前近十年从未有过的“市场干预”手段。最近，相关学者对“生产主义福利体制”的可持续性展开了激烈的讨论，且先不论这一说法是否真的可以涵盖如此特殊的东亚经济和福利发展策略的所有特质（Hudson and Kuhner，2008），不可置疑的是，不再稳定的经济增长、人口老龄化、失业率增加、不断深化的劳工运动和民主政治已经动摇了“生产主义福利体制”的支柱（Mok，2011）。这一福利范式的解释效力开始受到质疑，正如Castell和Himmanen（2002）所指出的，一些福利国家已经很好地融合进了这一信息化社会。而其他学者持有不同意见，如Hwang（2010）则认为中国台湾、韩国和日本等东亚主要国家与地区只是部分调试增加福利提供以维持良好的经济增长，并没有因此改变它们福利体制的基础。OECD中的