一 研究背景

经历了30年的计划经济和30年的市场化改革，面对快速的经济发展和同样快速的贫富分化，中国似乎走到了一个十字路口，近几年来对于改革的讨论日盛，政府和市场的二元对立是争论的理论前提。在社会福利领域，过去30年的变迁既有对原有制度的路径依赖，又有对其根本性的改革。因此在政府和市场的二元争论中，政府论者认为是福利领域的过度市场化导致了贫富分化和种种社会问题，因此强调政府责任，主张回复“政府主导”（李玲，2010；葛延风，2007）；市场论者认为目前种种问题恰是市场化不彻底、原有的行政管控的路径依赖造成的，按照这个逻辑，未来的改革方向应该是“市场主导”的，包括医改在内的社会福利改革也不例外（顾昕，2006；周其仁，2008）。然而在目前中国的社会福利体系面临重新规划之际，我们有理由对上述争论的价值提出质疑。

其一，“政府与市场”之争是否是福利讨论的起点？从“福利存在的价值”这一根本点上看，福利的英文是welfare，即它关注的是“人们活得好不好”（迪安，2009），因此福利是关于人类幸福的，或者说它是能使人生活幸福的各种条件（钱宁，2006）。幸福涉及的是具体时期人们需要的满足程度，从这个意义上说，福利制度是为了满足人类需要而存在的，这是福利讨论的起点。政府和市场都只是福利的提供主体而已，这样看来，脱离需要评估的政府和市场之争，似乎成了无本之木。

其二，福利提供是否只能选择市场和政府非此即彼？政府的原则是平等，市场的原则是效率，而这两点在福利提供中都是不可或缺的，所以讨论两者的具体角色似乎比将两者对立起来更有意义。然而更为重要的是，西方工业化国家在过去一百多年的发展中，一度是在政府和市场之间摇摆，但是从20世纪70年代开始，福利国家陷入危机，无论（新）自由主义，凯恩斯主义，还是传统的社会民主主义都无法有效解决问题。因此越来越多的学者试图超越政府和市场的二分法，“第三条道路”、福利三角、福利多元主义等即是这类尝试（彭华民，2009）。从更深层次看，“二元对立”是工业社会思潮的主要特征，但是在后工业社会，随着全球化、信息化，以及社会的更加多元化等，“二元对立”对于社会的解释力已经越来越有限，而对“二元对立”的超越与解构正在成为主流思潮（刘少杰，2002）。

综上所述，本文试图跳脱出目前关于政府和市场二元对立的争论，从福利需要出发，在福利需要和多元供给的互动中分析福利模式的定位。还需要说明的是，中国幅员辽阔，各地情况差异很大，因此各地的福利需要结构必然表现出较大的异质性；同时，从我国的政策过程看，县一级既是在整个国家的政策框架下运作，又具有较大的财权和决策独立性，因此县域研究是政策研究的重要范式。本文即以苏南的一个县为案例，对上述思路进行阐释。

二 基于福利供需的分析框架

1.福利供需在西方福利制度的演绎

福利需要是福利制度存在的基础，或者说福利的存在就是为了满足人们的各种需要，那么福利制度首先面临的问题就是人们有哪些需要？需要有什么特征？正是因为这是一个根本性问题，所以有很多相关的研究。彭华民（2008：8）对这些福利需要理论进行了综述，认为与经济学的“经济人”假设不同，社会福利研究的前提是“社会人”假设。即一方面，人的需要是多元的和分层次的，既有生物性，亦有社会性，正因如此，景天魁（2010）曾将福利从低到高分为三个层次：获得基本物质生活资料、提高全体成员的生活质量，以及在前两者基础上实现社会成员的幸福与满足；另一方面，个人的行为是嵌入在社会环境中的。人们的需要被具体的环境形塑，并且随环境的变化而变化，因此在不同的社会发展阶段，福利制度的核心内容也不同，表现为随经济社会发展而产生的福利变迁（彭华民，2009；周健林、王卓祺，1999）。

有需要自然就有供给，福利供给同样是嵌入在社会环境中的。自资本主义国家建立以来，福利提供一度摇摆在政府和市场的此消彼长中。然而正如本文开篇所言，并不只有政府和市场两个福利提供主体。罗斯（1986）最早提出了“福利三角”的理论，他认为福利的提供不仅仅来源于政府，而应该是政府、市场、家庭三方的总和。在此基础上，约翰逊（1987）加入了“志愿组织”，形成了政府、商