一 问题的提出

在现代社会里，获得最低限度的福利是公民的权利，同时也是国家的一种责任，当今人们对这种看法已经逐步达成共识。随着工业化和现代化的进程不断深入，福利也逐渐成为实现社会平等和正义的核心手段之一。在不同的社会里，由于文化、政治制度、经济发展水平和社会结构的差异，福利的理念也有所不同。然而，从历史发展的角度来看，福利的发展最终将与经济发展和民主制度的进步紧密结合在一起。

一般而言，社会政策被看做一种19世纪末和20世纪初欧洲社会工业化和城市化发展进程中出现的国家行动，其目的是通过政府的主导作用，提供社会福利和服务，矫正与市场失败相关联的社会问题，从而调整社会关系，促进平等与社会正义。然而，从某种更广阔的历史层面去探索社会政策实践的起源，人们很难否认在现代社会之前，人类社会里特定时期国家或政府在处理社会关系、干预社会问题和发展福祉的种种努力是无关社会政策实践的，人们也很难拒绝将这些实践归类为某种具有社会效应的国家或政府行动。因此，从这个意义上说，社会政策实践是一种国家行动的历史延续。在本文中，为便于讨论，笔者在论述社会政策这一主题的时候，并不将它视为某一历史阶段或历史起点之后的国家发展或建立起来的制度设置，而倾向于将它看做历史发展进程中的国家治理社会和干预社会问题的实践。传统的对社会政策实践起源的认识观点可以归结为“科层化和官僚实践的理论”（韦伯，1998）、“功能主义理论”（帕森斯，1988）、“现代化理论”（Wilensky，1965）等。然而，上述理论所呈现的一个共同的显著漏洞是，它们把社会政策发展看做一种历史线性发展的后果，从根本上忽视了各个历史时期社会不同结构和行动者对政策发展所产生的不同影响与参与。而主张“国家自主性”的学者们虽然减少了研究者忽视特定时期国家在社会发展和历史变迁中的独特和独立性的角色导致的风险，但是，人们也要注意不能过于强调国家自身的作用而忽视了社会政策实践其他行动者的能动性，以及充分认识到社会政策实践不仅仅是国家力量的后果，它在很大程度上也受到外部环境与制度结构的制约。因此，我们在做政策分析时倾向于社会政策实践本身也是社会中多个行动者相互角力的后果。但是，基于对中国社会政策发展特殊经验的认识和考虑，笔者将强调引入“时间”维度在解释和分析社会政策实践发展所出现的不同特征和模式的重要性。因此，为区别历史上各不同时期的不同类型、不同规模和范畴的国家干预社会问题和福利安排的公共行动，笔者在这里把“社会政策”定义为主要由国家主导和负责的、治理和干预社会问题、满足政治—经济功能和社会需要、调整社会关系的各种公共行动，它们是与历史经验关联的、延续的和不断发展的社会实践。

在当代中国，社会福利的改革与社会政策的发展是经济改革的产物，也是社会变迁的后果（Davies，1989；Seldon & You，1997）。长期以来，具有补缺性质的社会福利主要由民政部和相关政府机构及社会团体来负责提供，其内容主要是针对特定困难人群的社会救助和社会服务。在政策实施的方式上以垂直式的、自上而下的模式为主，在价值理念上突出救济为主、服务为辅和注重地方政府的作用等特点，同时也表现出中央—地方在社会福利上的责权关系。而随着社会转型进程的加快和多元社会需要的出现，社会政策也逐渐出现多元主体参与的情形，即政府、社会团体和社会组织、学者精英、大众媒体和公民群体等在社会政策过程中扮演着不同的角色。然而，在中国社会里，公众与政府对福利的认知和西方社会里有明显的不同，同时社会政策的制度基础也存在差异，因此在认识社会政策实践的功能与局限时，研究者仍然要注意到历史、文化与组织架构在政策实践中的作用。学者曾指出，在组织和文化等相互影响的政策域中，理念实际上对政策过程具有很重要的作用（Burstein，1991）。

本文的目的就是：第一，解释在中国社会里，秩序、关系和需要的概念如何被建成一套核心的规范，同时关键的社会制度如何影响中国福利体制的生成；第二，分析在政党—国家框架下社会政策的进展与限制，其政策的实施特征表现为价值实现与强化制度合法性的工具；第三，在全球化背景下，认识中国福利发展