社会政策是与大众福祉和社会发展密切相关的国家行为或治理工具，它包含一系列的政府政策和计划。在中国，社会政策还处在初步的形成发展阶段。社会政策在中国发展滞后的主要原因是，在计划经济年代，国家征服了市场和社会，社会政策与其他国家行为之间缺乏清晰的边界；而在改革开放的大部分时间里，中国过分强调经济效率的主导作用，没有恰当处理好社会发展与经济发展的关系，社会政策的作用没有得到应有的重视。自20世纪90年代中期以来，随着下岗失业、收入不公、贫富分化等社会问题的突出，中国社会开始出现了运用社会政策解决社会矛盾的现实需要，社会政策在市场经济中的作用也逐渐被人们关注。进入新世纪，特别是中共中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略决策以来，中国社会政策迎来了一个崭新的发展阶段。基于上述背景，本文首先围绕“中国语境中的社会政策概念演进”这一问题，对相关研究文献进行梳理，描绘出中国社会政策的概念面向或学术界对其的研究侧重点；接着归纳中国社会政策的主要内容和核心议题；分析在民生时代下中国社会政策在发展过程中将面临的挑战，并进一步讨论中国社会政策扩张的实质问题。

一 中国语境中社会政策概念的演进

社会政策是伴随着近代工业化生产而衍生出来的一个研究领域。1873年，德国的一批学者率先成立社会政策学会，1891年瓦格纳（Wagner Adelph）在其发表的文章中第一个对社会政策作出了定义。他指出，社会政策就是运用立法和行政的手段，以争取公平为目的，清除分配过程中各种弊害的国家政策（曾繁正等编译，1998：165）。不过，社会政策是一个较为宽泛和“复合”的概念，长期以来，在国际学术讨论中，其虽有了一个大致的内容指向，但缺乏严格明确的内涵边界。而且，社会政策以现实的社会问题和政策议题为研究对象，这使得它与各国的公共管治实践具有相当密切的联系。在不同国家的语境下，社会政策概念的表达、运用特别是其与其他相关概念的关系会有所差异。因此，社会政策概念的研究，需要将其放置在特定国家的特定语境中，还需要进一步分析在该国家，作为学术用语的社会政策是如何被提出及塑造的，其指代的具体内容有哪些，具有哪些概念面向。基于这种逻辑，本部分试图围绕“中国语境中的社会政策概念”这一问题，对其演绎过程进行简单分析和梳理。

（一）行政概念对中国社会政策概念的影响

在中国讨论“社会政策”的概念，就不得不谈及“社会保障”。甚至在今天中国的学术界里，依然有不少学者对这两个概念的使用存在争议。我们要全面分析任何概念，不能只将其放在某一时间点进行横向的概念解剖，还应该将其放置在纵向的时间坐标上，考察其产生和演变历程。事实上，如将中国“社会政策”放于纵向的时间坐标上进行分析，确实有助于我们观察“社会保障”概念对“社会政策”概念形成的影响以及二者之间的关系。

1949年新中国成立后，除了与意识形态相关的一些学科外，中国的社会科学一度处于停滞状态。这导致公共管理领域的许多概念要落后于行政实践，并在其后受到官方概念的影响。在计划经济时期，不管是学界还是官方，都没有社会政策的概念。杨团（2004）对此的解释是，社会政策是达成社会制度目标的方式和方法，计划经济时期中国不重视社会政策，“是因为在计划体制下没有这种需要，达成社会制度目标的方式和方法只有一个，那就是强化党的组织体系，从上至下地贯彻党的领导”。在那个时期有的只是诸如“劳动保险”、“公费医疗”、“优待抚恤”等一些局部的、分割的单项保障制度和实践。改革开放以后，为了适应经济体制改革的需要，国家决定建立系统的社会保障体系，并在1986年4月12日第六届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第七个五年计划》中第一次提到“社会保障”的概念。《计划》提出，要“逐步建立改革各种类型的社会保险制度，改进和完善社会福利、社会救济和优抚工作，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义的社会保障制度雏形”。不过，直到1991年的七届人大四次会议上，中国政府才用“外延”的方式将“社会保障”界定为社会保险、社会福利、社会救济与优抚保障（唐钧，2007）。这一“社会保障”的界定带有浓厚的“中国特色”和“官方