一 前言

儿童是一个国家和民族的未来，儿童福利政策也是许多国家社会政策的一个核心组成部分。伴随着中国的改革与发展，人口和社会结构经历巨大变迁，儿童保护和福利需求日益突出，建立和完善儿童福利政策体系成为中央政府的工作重心之一。自2006年开始，中国政府连续出台了加强困境儿童尤其是孤儿救助的政策，其中民政部等15个国家部委在2006年联合下发的《关于加强孤儿救助工作的意见》（以下简称《意见》）被认为是儿童福利政策发展的一个里程碑。这一政策强调儿童的福利需求和权益，确立了国家主导、城乡一体化以及服务专业化等基本原则，鼓励社会力量的参与，对于促进儿童的福利服务发展具有深远的意义。同时，中国政府还于近期颁布了《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》，明确了未来十年儿童发展的总体目标。在《意见》等儿童福利政策的指导下，儿童福利工作得到前所未有的重视，儿童尤其是孤儿的福利救助体系得到进一步强化。

值得注意的是，包括《意见》在内的相关儿童福利政策不仅强调满足孤儿的基本救助需要，也将儿童在教育、医疗、住房及职业等多方面的发展性需要纳入政策框架中，相较于以前的儿童保障政策来说是一个较大的进步。我们看到，虽然现实中许多孤儿等困境儿童能够实现基本的温饱，但由于缺乏稳定的经济来源和保障，很多人则不得不失去继续教育、医疗照顾或就业等的发展机会，并增加其未来陷入再贫困的风险。如研究发现，孤儿等困境儿童的辍学率，尤其是义务教育阶段之后的辍学率，要比其他同龄儿童高出许多倍，其中家庭贫困是最重要的原因（刘精明、杨江华，2007）。不过，目前的儿童福利政策尽管考虑到了困境儿童的保障问题，但如何通过有效的政策工具来促进儿童自身的能力建设，帮助他们实现自立和长远的发展目标仍然缺乏足够的讨论，政策实施还较多地停留在通过传统的自上而下的救助方式来满足受助儿童的现时福利而非发展的需求。在政府对儿童福利工作越来越关注的背景下，各个地区和部门也在积极探索更为有效的方式来促进政策的创新和发展。

自20世纪80年代兴起的资产性社会政策为儿童社会福利的政策创新提供了一个有益的理论视角。资产政策的研究者发现，资产拥有和资产积累行为不仅保障经济的安全和稳定，也会带来积极的社会、经济或心理效应。人们的社会福祉不仅反映在收入或消费的维持或增加，也体现在能否通过资产积累而实现长期的发展性的人生目标（Lerman & McKerman，2008；Paxton，2001；Sherraden，1991）。史乐山等指出，尽管传统的收入支持性社会福利项目对满足低收入人群的基本生活需求具有十分重要的作用，但社会政策在新的社会经济背景下应当更加重视人力资本的投资，强调发展和能力建设，资产社会政策应当成为传统社会政策类型的重要补充（Sherraden，1991，2001）。在资产政策思想的影响下，一系列以积累资产为目标的政策项目如个人发展账户、儿童发展账户等在许多国家和地区得以推广，并取得积极的效果。资产社会政策在中国社会福利制度变迁背景下也得到理论研究和政策制定的回应，如对资产社会政策在“低保”、移民安置以及农村养老保险等领域的实践讨论（高鉴国、展敏，2005；唐钧，2005；杨团、孙炳耀，2005；张时飞，2008）。不过，现有研究还较少关注资产社会政策与儿童社会福利之间的关系，包括如何从资产建设的角度来促进儿童福利政策的发展和创新等。本文试图从政策理论和制度设计两个方面讨论资产性社会政策对于中国儿童福利制度发展的启示，并进一步对儿童发展账户这一特定资产政策项目的国际经验和在中国的可行性进行简要分析。

二 中国儿童福利体系现状

中国儿童福利问题越来越引起研究者和政策制定者的重视。改革以来，由于社会经济及家庭结构等的变迁，风险儿童或弱势儿童的数量增加比较迅速，如由于农村向城市的大规模人口流动而出现的留守儿童问题、艾滋病感染所导致的艾滋孤儿问题、城市流浪儿童以及残疾儿童问题等。贫困及缺乏较稳定的福利制度保障是风险儿童所面临的主要障碍。过去30年，尽管经济呈现快速发展，儿童的贫困及其他问题依然比较严峻。关于贫困儿童的数量还没有准确的官方数据，有研究者根据民政部等2005及2007年的数据估计，在3.2亿18岁以下的未成年