随着和谐社会的国家战略出台以及普通公民的权责意识与公共参与愿望的提高，越来越多的公民在21世纪初叶有组织地参与到社会服务和慈善事业中来。这使得在发展和社会福利领域，民间公益组织（以下简称NGO）的兴起成为中国社会改革开放的一个重要现象（Howell，1995）。而在这一社会改革开放过程中，政府和这一类兴起的NGO组织之间的互动关系尤为引人瞩目。政府一方面欢迎它们在传递社会服务、加强政府与民间的沟通方面所起到的作用，但是，在另一方面，这些民间组织的兴起也引起政府的担心和疑虑。NGO的兴起是否会构成对政府权威的挑战，它们是否会因为管理不善或者能力不足而扰乱社会秩序？它们是否会受到国外反华势力的利用，危及国家安全？这些问题在社会转型过程中因为没有明确的答案，使得政府很难对NGO整体建立足够的信任，缺乏法律的明确和保障使得NGO与政府关系变得更加复杂。本文着重探讨在当前社会改革开放时期，中国政府和NGO的关系究竟是怎样的复杂形态，又发生着怎样的变化，进而我们会讨论这种关系转型对于中国的社会工作及其社会政策有着怎样的影响。对于这种转型过程的复杂现象，力图从总体去概括是非常困难的，本文试图通过对三个民间公益组织的典型NGO分析，力图将这类关系置于具体的人和具体的事件之中，将它们之间的互动嵌入地方性文化的情境之中，从而力图提出具有解释力的动力逻辑，以待进一步的验证。

一 什么是NGO：研究对象的澄清

要探讨政府与NGO的关系，首先需要对NGO这个舶来概念有一个澄清。NGO今天已经进入中国的公共话语和学术用语中（王名、贾西津，2002），但是在很多时候，这类新型的公益组织仍然很容易和之前的社团、民办非企业单位等民间组织混淆。由于我们关注的是社会转型过程中的动力逻辑，因此我们需要将作为研究对象的NGO与先前计划时代政府话语中的民间组织、社团组织区分开来。20世纪80年代以来的民间组织绝大多数由政府创立，或有浓厚的党政背景，或者活动经费都由政府财政拨款，经济上完全依赖于政府；尽管中央政府1998年发布文件规定现职处级以上党政机关干部不得担任民间组织的主要领导，但事实上几乎所有重要的社团组织的主要领导，都是由从领导职位退下来或机构改革后分流出来的原党政官员担任。而且这些组织本身也定位为支持或者促进政府实现职能，因此这类民间组织更类似于党和国家的代理人（agency），而与强调自治、自主、自发特征的NGO并没有什么相似之处。80年代以来，随着“文化大革命”之后的拨乱反正，国家重新恢复依靠群体团体来进行社会控制的治理方式，这就为社团发展提供了机会空间。随着市场经济以及社会控制的相对放松，许多政府部门及与政府有密切联系的人员出于方便对外活动、安排机构精简人员等各种原因而纷纷成立各种社团和民办非企业单位，这才使得社团出现急剧增长，产生了80年代以后的“社团爆炸”（孙伟林主编，2009）。但是，这一时期政府主导的“社团爆炸”并非要建立所谓NGO组织，甚至很大程度上和NGO运动并没有什么联系（沈原等，1999）。

而NGO的兴起与这些社团的兴起是两个并不相同的潮流。NGO的兴起更多的来自全球化，尤其是全球公民社会与发展工业的影响。公民社会从根本上来说，与政治社会相区分，强调国家和市场之外的社会自我组织，强调社会自身的相对独立和自治。西方版本的公民社会主要表现为各种类型的NGO组织，随着20世纪90年代以来的全球社团革命，政府、市场和公民社会正形成支撑西方文明的三大部门，并且经由全球化的历程，公民社会组织及其运动业已成为全球治理中不可忽视的重要力量（萨拉蒙，1999）。正是在这样的背景下，NGO的概念随着联合国世界妇女大会的召开，以及联合国发展署、世界银行、众多国际NGO进入中国。虽然学者的意见还不尽相同，但是这一概念已经对中国社会发展的实践和话语产生了现实的影响。不但一些原来的人民团体、民间组织出于对外交往等各种目的开始使用NGO来自称，而且许多难以正式注册的民间组织也以非政府组织（NGO）自称，谋求寻求资源和社会认可。很多国际NGO在中国开展项目的时候也在自觉与不自觉中大量地使用NGO来定义自身和合作伙伴，正是在这一过程中，NGO逐步成为新的组织认同的象征符号。

这两股潮流相互