一 问题的提出：文献和理论综述

在监管体制和监管方法之间，存在一个不容忽视的环节，即监管组织内部结构问题。管理学认为，组织结构问题至关重要，监管组织结构设计是否合理、是否科学，决定了监管效率和监管效力。由于英国、美国、欧盟等不同监管模式下的金融体系都深陷次贷危机，表明今后金融监管改革的重点不能仅放在监管模式、监管方法、监管指标取舍上，还应该放在科学划分监管权责、完善监管运行机制上，而后者可以通过完善组织结构设计来实现。由于组织结构问题涉及决策机制、执行机制、反馈机制、评价考核机制，所以无论企业还是政府机构历来都重视组织结构设计。目前文献中，研究宏观监管体制、微观监管措施的文献比较多，研究金融监管当局内部组织结构设置的文献很少。目前，我国政府行政体制改革正在朝着“大部委”制方向发展，研究未来金融统一监管框架下的监管当局内部组织结构问题具有十分重要的现实意义！

目前，国外文献已经注意到了金融监管当局的内部组织结构，如Martínez、Thomas曾提到一体化后的新监管机构可以按照功能设立监管部门，也可以按照不同监管对象来设立监管部门，但对组织结构没有详细论证。^[1]Franks、Lomax等人认为如果在统一监管机构中，仍旧保留对各金融领域的专业监管分工，那么银行、证券、保险监管职能部门之间仍会在信息交流、协调合作方面存在问题。^[2]Taylor认为应从监管目标出发，成立单一综合性监管机构，而不应按市场功能划分设计监管框架，他认为监管应关注两大目标——“金融系统稳定”和“消费者权益保护”，并相应设立监管部门。^[3]Goodhart提出了“矩阵”监管模式，他以机构、业务功能或业务类型为目标，设想成立针对存款类机构、证券保险等非银行金融机构、批发金融业务、零售金融业务、交易市场（交易所）等监管职能部门，保证同类业务公平竞争。^[4]对此，Wallman认为，监管机构虽应围绕目标设置，但如把不同目标合并到一个综合性监管机构，会产生理念和行为冲突，从而可能抵消规模经济效益。^[5]此外，国内文献也意识到了监管当局内部组织结构问题的重要性。如王君认为能否取得实际监管效果是衡量监管成功与否的标志，因此金融监管当局内部设置、监管机制非常重要。^[6]黎爱华等人认为我国未来的统一金融监管结构是要在金融监管委员会下设置银行局、证券局、保险局等职能部门，分别对相应的业务进行监管^[7]，目前这种观点在多数文献中得到呼应。但也有研究提出了不同观点，如丁玲华认为设置监管机构应从金融监管效率角度出发，以降低监管直接成本、全面监管金融机构、不出现监管真空为原则，精干高效配备监管人员，达到最佳监管效益。^[8]尹洪霞认为应从功能角度而非金融机构名称角度实施监管，关注金融机构业务活动及其基本功能，这样能够减少企业“监管套利”，有利于促进金融机构的必要变革。^[9]李长春则结合德国金融监管组织结构研究认为“形式统一、本质未变”是各国统一监管的困局，统一监管的目的是统一方法、统一标准、统一手段，那种鉴于银行、证券、保险差异，仍按银行、保险、证券类别在统一框架下设置职能部门的做法，有可能妨碍监管信息交流。^[10]由此可见，关于监管当局内部组织结构研究目前仍旧处在摸索当中。

组织结构属于管理学范畴。制度变迁理论认为，制度变迁通常由某一类制度改变开始，继而引起相关制度发生改变，最终整体制度发生改变。如果某一类制度发生改变，而相关制度不发生改变，那就必然会形成制度扭曲，因而制度变迁是系统性的。^[11]因此，金融监管体制应该随着金融市场、金融业务、金融产品的变化而变化，当市场变化需要统一监管时，就应该采纳统一监管。同时，由于监管体制、监管机构、组织结构是一个整体，变化会牵一发而动全身，监管当局内部组织结构也会随着监管体制的变化而发生变化。权变理论认为，不存在一成不变的、普遍适用的最好的管理组织、管理方法和管理模式，管理是环境的函数，一旦环境因素发生变化，原有管理安排就不再适用，就要进行相应变革，根据内外环境变化，寻找不同的最合适、最有效的管理方案、模式或方法。权变理论告诉我们，组织结构问题依赖于内部环境或外部环境，当市场发生变化